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关于乡镇机构改革若干问题的调查与思考
(2005年)

  财政部办公厅协作调研课题组

 

   乡镇机构改革关系到农村税费改革成果的巩固和县乡财政困难的缓解,更关系到社会主义新农村建设。我们对此进行了专题调研。总的感觉是,乡镇机构改革的复杂性、敏感性和困难程度不亚于农村税费改革本身,需要进一步明确改革的方向、目标和方法,以确保改革顺利推进并取得预期成效。

  一、乡镇机构必须也有条件改革和精简合并,但不宜全部撤销,并明确至少在一个相当长的时期内要保留乡镇建制,让乡镇干部吃定心丸

  在调查中我们了解到:不少乡镇干部对乡镇机构改革的走向心存顾虑,有的怕乡镇机构一古脑地撤销,自己工作没着落;有的担忧乡镇政府成为县级政府派出机构后,职能悬空,工作不好抓等等。由于方向不明,后路不清,部分乡镇干部人心不稳,工作积极性不高,有的已在自谋出路。因此,尽快明确乡镇机构改革的方向即乡镇政府今后的走向,对稳定人心、推动改革、建设社会主义新农村十分重要。我们认为:一方面,从目前乡镇实际情况看,乡镇机构改革势在必行。

  一是乡镇数量多,规模小,不利于经济社会健康发展。如宁夏回族自治区共有343个乡镇街办,有的乡镇面积不足3平方公里,人口不足2千。既难形成经济发展优势和集聚效应,更难形成区域性经济、文化中心。同时,每个乡镇都要设中学和卫生院等行政事业性机构,难以形成规模,导致大量的低水平重复建设,资源利用率低,造成土地、资金等浪费,严重制约了教育、卫生等各项社会事业的发展。

  二是机构臃肿,财政供养人员多,财政收支矛盾十分突出。农村税费改革前,全国有近5万个乡镇,财政供养人员1280万人(不包括编外人员),每年仅人头费支出就需1280亿元以上。改革后乡镇个数和供养人员虽有所减少,但仍很庞大。要从根本上减轻农民负担,缓解县乡财政困难,巩固农村税费改革成果,既需要发展经济,做大财政蛋糕;又需要精简机构,清理富余人员。

  三是职能不清,人员素质不高,乡镇机构工作效能低下。有的乡镇内设机构由于职责不清,政企、政事、政社不分,该管的没管好,不该管的却管得过多。从干部素质看,与建设社会主义新农村的新要求还有很大差距。我们调查的某农业大县所辖17个乡镇的干部中,年龄普遍偏大,年龄在25岁到45岁的只占41%;第一学历是中专(高中)以上文化程度的只占38%。从机构改革入手,尽快提高乡镇干部的整体素质和工作水平,已成为势在必行的现实选择。

  乡镇机构改革不仅必要而且还面临着较好机遇和许多有利条件:一是党中央、国务院高度重视社会主义新农村建设工作,把乡镇机构改革纳入农村综合改革的重要内容,各级党政领导将乡镇机构改革列入重要议程,为改革提供了政治保证。二是广大农民群众对党和政府信任度和支持度的进一步提高,为改革提供了社会环境。三是随着社会主义市场经济的不断发展,政府主导型的资源配置模式逐步被市场主导型的配置模式所取代,为改革提供了经济前提。四是随着经济发展和科学技术的不断进步,以信息技术为基础的各种现代化手段得到了广泛应用,乡镇和村级道路等基础设施也有了较大改善,大大缩短了乡镇时空距离,为改革提供了现实条件。五是随着县域经济的发展、财政实力的壮大,财政承担必要改革成本的能力有所增强,为改革提供了财力保障。六是随着人们择业观念的转变,就业渠道增多,再加上乡镇干部对机构改革的认知度和承受能力比以前有了提高,为改革提供了思想基础。

  另一方面,从目前乡镇机构在经济社会发展全局中的地位和作用看,至少在一个相当长的时期内需要保留乡镇机构,使之成为党和政府在建设社会主义新农村工作中的主要支点和得力抓手,暂不宜把它从现行的行政架构中撤销或改变成县级政府派出机构。

  一是巩固党执政基础和执政地位的需要。上面千条线,下面一根针。计划生育等党和国家涉及社会主义新农村建设的一系列路线方针政策,最终都要靠乡镇政府具体组织贯彻执行;广大农民群众的意愿等社情民意,要靠乡镇政府等基层组织及时反映;农村出现的各种矛盾纠纷,要靠乡镇干部及时进行现场处理和化解等等。特别是优抚救济等民心工程都要靠乡镇政府去具体组织督促落实。只有把这些实实在在的具体工作办好了,广大农民群众才能更好地感受到党和政府的温暖,才能更好地巩固党的执政基础和执政地位。

  二是加快建设社会主义新农村,全面建设小康社会的需要。我国全面建设小康社会重点在农村、难点也在农村,建设社会主义新农村将是一项极具复杂性、艰巨性和长期性的工作任务。从其他国家的实践看:基本解决三农问题,英国花了近百年时间,美国也用了七、八十年时间。我国要解决三农问题,建设社会主义新农村也至少需要几十年时间。保留乡镇机构,为建设社会主义新农村提供政治和组织保证十分必要和重要。这也是我们做好安全生产、信访、西部大开发等其他重要工作的一条重要经验和措施。这些年来三农工作出现的新气象,也是与农村基层组织和广大乡镇干部辛勤工作分不开的。保留乡镇机构有利于发挥其作为党联系农民群众的桥梁和纽带作用,也有利于加强社会主义新农村建设工作的组织领导和推动三农问题的解决。

  三是维护农村稳定的需要。当前农村安定团结的局面来之不易,这与乡镇政府的工作也有很大关系。实践证明,哪里的乡镇干部能力强、素质高,哪里的农村黑恶势力、宗教势力就弱,农民群众才更有安全感。如果将乡镇这一级组织撤销,维护稳定团结的力量可能削弱,各种潜在的矛盾也可能迸发,特别是农村税费改革中充分暴露出的乡镇政府普遍存在的巨额债务就失去了承载主体,可能导致出现新的讨债热,成为引发农村不稳定的导火索。

  四是方便群众办事的需要。农村面广人多,居住分散,农民素质整体较低,加上交通通讯等条件比较落后,许多行政工作都依赖于乡镇政府,如户籍管理、婚姻登记、计划生育、民事纠纷、治安联防等,而县级政府又天高皇帝远。如果撤销乡镇政府,势必给农民群众带来许多不便。

  五是稳定乡镇干部队伍的需要。由于担心机构撤销,目前不少干部思迁思退。如我们调查的某乡镇11名党委成员中,先后有3位辞官外出打工,有2名上调县级部门工作,即使留在基层工作的人员也把家安在县城,早出晚归成为走读干部,工作激情没有从前高了,甚至当起了甩手掌柜。尽快明确保留乡镇政府,对稳定乡镇干部队伍,加强农村工作十分重要。

  二、乡镇机构改革不仅要减人减负担,更要注重乡镇政府职能的转变和科学合理定位,切实提高乡镇政府工作能力和服务水平

  从调查情况看,在乡镇机构改革中,不少地方注重了减人减事减支,把改革的重点放在精简机构和人员、减少财政开支上,认为人员减得越多,效果就越好;机构留得越少,改革就越彻底,而对乡镇政府职能转变重视相对不够。我们认为:乡镇机构改革既要坚决强调减人减事减支,尽可能减肥瘦身,也更要突出职能转变,提高乡镇政府的工作能力和服务水平。

  从现实看,减人难度很大,特别是减支的效果更多地体现在今后和长远。主要是农村就业渠道窄,乡镇干部大部分素质相对偏低,年龄偏大,再就业比较困难,再加上农村社会保障严重缺失,如果精简力度过大,会增加就业压力,可能形成一股新的上访流,增加社会不稳定因素。在座谈中一位县委书记说:乡镇机构改革改的是人,拆的是庙。要精简的干部大都是四、五十岁的人,基本啥也不会做,又没有托底单位,相关经济补偿等没法跟上级机构改革比,在行政序列中处于相对弱势地位,现在要拿掉他们的饭碗,肯定不干,很难趟这个雷阵。由于工作难度大,一些地方人员分流流于形式,有的为了应付检查达标,搞灵活变通,将干部编制、工资放到镇直属事业单位;有的干部虽然减下来了,但工资照样领,活照样干,财政供养人员并没有减少。同时,任何一项改革都要付出一定成本,机构改革也是如此。一是分流安置补偿成本,主要是分流人员经济补偿、社会保障等都要政府财政拿钱。二是行政管理成本,主要是新设置乡镇区域规划支出,以及随着乡镇规模扩大相应增加的行政成本。因此短期内财政负担恐难以减轻,甚至可能还要增加,财政减负只是长远目标,成效要待改革完成后才能逐步显现。常德市是湖南省经济较为发达的地区,在筹措改革成本方面尽管采取多条腿走路的方法,仍拖欠分流人员置换身份经济补偿金、养老保险金、工资和借款14226人次、15303万元。因此,减人减支的改革要求既要痛下决心、长期坚持、毫不动摇,也要实事求是、稳妥实施、逐步到位,不宜操之过急。

  乡镇机构改革最现实、最紧迫也是最重要的目标是转变乡镇政府职能,提高工作能力和服务水平。这既是建设社会主义新农村,带领广大农民脱贫致富的客观需要,也是密切干群关系、建设和谐社会、巩固党执政基础和执政地位的迫切要求。应该说,过去乡镇政府把主要精力放在催种催收、招商引资、生产经营等方面,本身就是职能越位和越俎代庖,相反该认真履行的社会管理、公共服务等职能却严重缺位,主要是受思想观念、能力素质、经济条件、财政实力等因素的制约,没有履行到位。因此,要正确引导和纠正少数干部存在的农村税费改革后工作没事了、抓手没有了、说话不灵了、办事没招了等无所作为的思想,根据农村税费改革后面临的新形势,尽快从过去催粮收款等传统的工作职责和工作方式中彻底转变过来,努力补位回位

  从调查研究的情况看,新形势下按照建设服务型和法制型政府的要求,乡镇政府主要职能定位可以初步归纳为以下几个方面:一是政策落实。重点帮助农村干部和广大农民群众吃透并组织落实党中央、国务院一系列特别是涉农方面的路线、方针和政策。同时,深入开展宣传教育,引导农村干部和广大农民群众不断解放思想、更新观念,增强自立意识、竞争意识、效率意识、风险意识、民主法制意识。二是社会管理。主要是应对突发事件,维护社会治安,保障农民权益,组织土地的流转承包及纠纷的调解仲裁,组织抗灾救灾和社会优抚救济等。三是公共服务。组织开展农村道路、农田水利等公益基础设施建设,以及农村文化体育等公益事业建设等工作,为农民群众提供更多更好的公共服务。四是保护环境。切实保护土地、森林、地下水等自然资源,广泛开展植树造林活动,防止环境污染,坚决制止乱砍滥伐,保持农村生态平衡。大力倡导文明新风,引导农民增强健康意识、卫生意识、环保意识。五是服务经济。调查中不少乡镇干部对机构改革后乡镇政府还有没有发展经济的职能十分关心。我们认为,发展是党执政兴国的第一要务。乡镇机构改革后,服务乡镇经济发展、帮助农民脱贫致富,依然是乡镇政府的主要工作之一,不存在职能的有无和丧失问题。关键是要按照市场经济规律和公共财政的要求,切实转变发展经济的方式方法,从过去招商引资、直接投资上项目、抓生产经营,转到为农户和各类经济主体创造稳定良好的政策环境上来,转到提供快捷周到的服务上来。如引导农民专业合作经济组织发展,提高农民的组织化程度,引导和带领农民进入市场,实现千家万户小生产与千变万化大市场的有效对接,增强竞争力和抵御风险的能力。就服务农户而言,比如:普及科学技术。开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业科技培训,提高科学技术水平,帮助农民提高脱贫致富的本领。办好示范基地。引导农民接受先进种养方法、技能,帮助农民拓宽增收渠道。抓好信息服务。及时宣传党和政府各项政策特别是涉农方针政策;积极推广农村奔小康的先进经验;及时发布农业新品种、新技术和农产品供求信息;及时发布农作物病虫害预测预报信息,组织指导搞好防治工作。维护市场秩序全面加强农资市场管理,加大查处力度,打击制假贩假等违法、违规行为,规范市场秩序。保护合法权益。对发生的伤农、坑农、骗农的行为和损害农民合法权益的事件,要组织认真查处,等等。这些工作有一些可由相关社会组织来承担,但在相关组织不健全、又没有形成一定规模、尚不能自负盈亏等情况下,短时期内还需要由乡镇政府出面组织和引导。调查中我们也发现了许多乡镇政府转变职能,帮助农民脱贫致富的好做法。湖北省京山县乡镇机构改革后,将农技站、农机站、畜牧兽医站、水管站、植保站等涉农部门的技术力量加以整合,成立农业服务中心,设立专门电话,工作人员身穿红马夹,经常巡回在田间地头、猪场鸡舍防病治虫,被农民朋友亲切地称为便民服务轻骑兵

  为了推动和加快乡镇政府职能的转变,需要加强对乡镇干部政治思想、职能定位、业务技能、市场经济意识、办公现代化等方面的培训以及相互之间的学习交流,帮助和引导他们尽快提高工作能力和服务水平,使之真正成为政策落实的组织员、发展经济的服务员、社会事务的管理员、精神文化的传播员、生态环境的保护员、道德教育的辅导员。

  三、乡镇机构改革要把握好改革的力度、时机、节奏,宜快则快,宜稳则稳,不搞一刀切

  乡镇机构改革是一项长期、复杂的工程,建议乡镇机构改革要把握好以下原则:(一)积极稳妥。乡镇机构改革与中央、省级机构改革确实存在很大区别,后者再就业渠道多、人员素质高、分流补偿相对充分,因而推进机构改革难度相对较小。乡镇机构改革则不然,乡镇干部的素质不高、技能及精简分流的补偿水平较低,特别是在目前就业矛盾还比较突出,包括大学生就业也存在一定困难的情况下,乡镇撤并、人员分流工作一定要既积极又稳妥,根据条件成熟情况宜快则快,宜稳则稳,不宜简单地下指标、卡比例。特别是2006年将推进公务员职级工资制度改革,需提前研究其对乡镇机构改革、分流乡镇人员的影响,早谋应对之策。(二)因地制宜。我国各地经济社会发展不平衡,情况千差万别。推进乡镇机构改革必须实事求是,充分考虑经济的同类性和互补性、水陆交通的便利性和共享性、文化渊源的延续性和兼容性等因素,宜撤则撤,宜并则并,宜留则留。改革方案应先选择具有代表性的乡镇进行试点,针对出现的问题,提出相应的改进对策,为全面推开积累经验,增强改革方案的适应性和针对性。(三)有情操作。乡镇机构改革难免触及一些乡镇干部的切身利益,切忌强撤强并强减。既要坚定不移改革,又要合理有情操作,认真细致地做好分流人员的思想政治工作,积极探索多种分流形式,帮助分流人员重新择业,妥善解决拖欠工资、社会保险等涉及个人利益的问题。(四)统筹协调。乡镇机构改革涉及到方方面面,不能就事论事,必须统筹兼顾,协调推进。一是上下协调,增强一致性,即对上要与县级机构改革大体同步进行,对下要与完善村民自治制度有机结合起来。二是责任权力协调,增强完整性,即除中央明确规定上收管理的职能部门外,其他职能部门尽可能下放乡镇管理,避免乡镇政府成为空壳政府。三是财力责任协调,增强匹配性,即完善县乡财政体制,规范转移支付管理办法,为乡镇政府履行职能提供必要的财力保证。四是相关工作协调,增强前瞻性,即撤销合并乡镇,既有人员的分流,又有资产的变更处置和相关部门(如电力、邮电、金融等)的重新调整,要提前做好预案,避免改革时出现服务盲区和管理空白点

  具体措施建议:(一)合理合并设置乡镇。根据条件,适当整合乡镇设置,减少乡镇数量,重点撤并规模小、人口少、经济基础薄弱、发展后劲不足的乡镇。调整乡镇设置要具体把握以下几点,一是以中心集镇为轴心。充分发挥中心集镇辐射作用,以强带弱,以近带远,激活贫困和偏远乡镇经济发展。二是以经济产业链为纽带。实现市场体系一体化、基础设施一体化、产业布局一体化,便于发展联系紧密、具有地方特色的乡镇板块经济。三是以利民便民为核心。便于人民群众获得市场信息、农产品销售、看病就医、上学购物等活动,不能一味强调人口规模、辖区面积和经济块头,影响老百姓正常的生产生活。(二)合理精简内设机构。本着精简高效的原则,在清晰职能定位的基础上,从紧设置乡镇内部工作机构,力求工作线条明晰,职能相对集中,人员相互补位,运行程序规范高效,尽可能推行一条龙办理、一站式服务,既利于乡镇政府履行职能,又方便群众办事。(三)合理改革事业单位。以提供经营性服务为主的事业单位,根据条件成熟情况,逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介机构,原来承担的行政职能相应划转,实行两脱钩、三不变:即单位与政府脱钩,人员供养关系与财政脱钩;接受政府指导不变,接受行业管理不变,服务工作的性质不变。对公益性事业单位可探索采取政府出钱,市场运作,钱随事走,以钱养事等办法。(四)合理分流富余人员。一是把好入口关,重点控制好新增人员。乡镇编制上收省级管理,在规定的年限内不能增加。对乡镇机构编制重新确定后,实行定编定岗定人,严格控制新增人员,不能一边减一边加。二是疏通出口关,重点精简编外人员。对乡镇现有人员进行清理核实身份后,按照先易后难的程序,予以清退。首先清退临时工和超编人员。其次用公平、公正、公开、规范的办法精简在编人员,比如:退一批,对年龄偏大,身体不好的同志可以劝其提前办理退休手续;置换一批,对有一技之长的年轻干部,给予一次性经济补偿后置换身份;空岗一批,对外出打工的干部,发给基本生活费,鼓励第二次创业,空出其编制和职位;培训一批,对热爱农村事业的中青年干部,可以有计划选派到大中专院校学习深造,学成后服务于农村;养一批,对落聘和自愿离岗人员纳入社会养老保险范畴,保证基本生活。(五)合理分摊改革成本。乡镇机构改革中分流人员经济补偿、社会保险以及乡镇债务处置都要有大量的资金注入,乡镇一级难以承受。上级财政可考虑适当给予支持。比如,结合实施缓解县乡财政困难的三奖一补政策,建立激励约束机制,并适当加大奖励力度和延长政策时限。在确定改革分流目标后,对提前完成改革目标的乡镇,中央、省、市(州)级财政给予奖励性补助;对没有按期完成分流任务的,取消享受资格。如黑龙江省政府出台了每减少一个乡镇奖励5万元的政策,同时不减少原有的各项转移支付等补助,效果较好。

  概括起来,当前推进乡镇机构改革需突出解决好三个问题:一是乡镇机构改革的方向问题,即今后要不要保留乡镇这一级政权机构。二是乡镇机构改革的目标问题,即通过改革要达到什么样的目标。三是乡镇机构改革的方法问题,即采取什么样的方式确保既积极又稳妥地推进改革。

 

    课题组成员:张通、欧文汉、王玉明、李继纯、刘新安、楼小惠、张立君、马学雷、谢煊、张高成、韩树清、庞革新、陈书平、冯龙、范世祥、刘学军、瞿春生、钱金泉、顾雪荣、孙学龙等

 

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