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关于化解地方政府债务有关情况的调研报告
(2005年)

办公厅协作调研课题组

 

   当前,地方政府债务规模庞大,已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害,不仅影响了基层政权正常运转,引发了一些社会问题,也影响了建设社会主义新农村和构建和谐社会的进程。为了探讨化解地方政府债务问题,办公厅“化解地方政府债务”课题组,通过对相关省市的调研,初步了解了政府债务的有关情况,总结了各地在防范和化解政府债务方面的做法和经验,并研究提出了化解地方政府债务的总体思路和具体政策建议。现将有关情况报告如下:

  一、部分省市政府债务基本情况和成因

  地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。虽然近几年地方各级政府都在努力控制、化解地方政府债务,但地方政府债务增长的势头仍在继续。同时,呈现出债务累积的膨胀性、债权主体的扩散性、债务负担的严重性和债务关系的复杂性等突出特征。

  (一)基本情况和特点

  1.债务规模庞大,扩张普遍较快。根据我们对有关省市的调查,大多数省的地方政府债务规模呈逐年上升态势,债务余额庞大,且增速较快。调查数据显示,大多数省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入,债务负担率大多数超过10%。从增长情况看,调查的省市债务规模扩张都比较快,近年债务增长速度几乎都超过了GDP和财政收入增长速度。地方政府债务增长过快,也了加大中央财政风险。虽然没有明确的法律规定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一定要承担其债务的义务,但是为了维护社会稳定,纾解社会压力,中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大,将直接导致中央财政风险的增加。

  2.县乡政府负债沉重,偿债高峰期已经来临。从调研了解的情况看,县乡两级债务负担最为沉重,增长速度快,且逾期债务所占比重较大,偿债高峰已经来临。福建省2004年县乡两级政府占全省债务规模的58.2%。其中,县乡两级政府逾期债务占总额的84.1%2003年,广东省县(市)乡级占全省债务总余额的66.5%,其中债务负担率在10%以上的县(市)共有33个,最高的达58.1%2001-2004年甘肃省县级政府债务增速分别为36%34%40%39%

  3.债务来源多样,债权主体不断扩散。从债务构成看,地方政府债务可以分为财政性债务(上下级财政借款)、准财政性债务(亚行、世行贷款、国债转贷和外国政府贷款等)、国内金融组织借款(商业银行、信用社贷款等)、向单位借款、向个人借款五类。其中对财政运行冲击最大的是前两项债务,因为有的年终结算要直接扣款;乡镇感到压力最大的是后两项债务,因为债主经常要上门逼债。动态地看,呈现出外债向内债转移、内债向中央和社会个人扩散的变化趋势。地方政府债务增加最快的是向国内金融机构借款。

  4.债务关系复杂,诱发矛盾不断增多。基层政府债务关系十分复杂,政府与政府之间、政府与企业、个人、单位之间相互欠债而形成三角债、连环债,由于债务管理主体多头而形成的重复债、口头债、领导债、多记少记债、违规债、虚报债在基层也较为多见,水分也不少。在调研中我们感到,基层对化解债务大致有四种心态:一是想化解并愿意付诸实施;二是想化解但不敢贸然行事,怕引火烧身;三是想化解却无良方,等待观望;四是对债务问题讳莫如深,不管不问。由于债务问题久拖不决,影响到农村稳定和基层政权运转。有的基层干部反映说,现在一到过年过节时,乡镇领导都要出去躲债,影响了正常工作。从黑龙江省齐齐哈尔市的不完全统计,2004年因乡村债务引发的上访几乎占到上访总数的一半以上。有的乡镇办公场所连冬季取暖用煤都无钱购买,只好给干部放长假。

  (二)成因

  在调查中,我们感到,地方政府债务的成因十分复杂。既有地方政府未能树立正确的发展观、政绩观的原因,也有部分地区县域经济发展后劲不足的原因;既有行政考核体制负面诱导的原因,也有政府投融资体制改革滞后以及财权事权不匹配等方面的原因;既有各级地方政府债务管理水平较低的原因,也有上级政府监管不到位的原因。特别是农村税费改革全面取消农业税后,靠农民“贡献”来化解乡村债务的可能性已大打折扣;上级财政转移支付在目前主要维持基本运转,绝大部分乡村用财力偿还债务基本没有可能。同时,乡镇机构改革和村组调整的推进,必然使既有的乡村债务重新整合,而裁减机构人员又需要清偿欠资借债。这两个因素已经使乡村债权债务人的预期和信心受到影响,不安定因素进一步增加。

  二、各地化解政府债务风险的主要做法和存在的问题

  从调研中我们了解到,总体上看,近年来很多地方的党委政府高度重视加强政府债务管理工作,把化解政府债务风险工作摆上突出位置,主要领导亲自抓、负总责,财政、金融、税务、审计、人事、监察等部门密切配合,着力控制新债、消化历史债务,积累了一些很好的经验,也暴露出一些问题。

  (一)主要做法

  1.强化责任,严格控制新增债务。一是建章立制,制订严格控制新增债务的制度办法。为加强政府债务管理,各地先后制定下达了加强政府债务管理工作的制度办法,如福建省财政厅制订下发了《关于加强政府债务内部管理的规定》、《关于进一步加强政府债务管理工作的通知》等,要求从严把好举债关,将政府债务的举借纳入国民经济和社会发展规划,并与本地区的经济和社会发展水平以及财政承受能力相适应;新举债项目凡不符合融资投向或偿债不落实的,或逾期债务未清偿的地方和单位,各级财政部门严格把关,原则上不得举借新的债务。山东、浙江、四川等省市财政厅局也都制订了相关的规章办法,控制新增债务。

  二是加大对债务增减情况的审核、考核和管理力度。福建省止和纠正“新官”不理“旧账”的现象,树立“减债也是政绩”的观念,严格控制新的举债,福建省从2005年开始,将政府负债情况纳入县乡党政主要领导干部任期经济责任审计的重点范围。山东省探索建立了举债申报制度。对举债实行了“下管一级”办法;建立债务民主决策机制,将新增乡村债务列入预算,提报乡人代会和村民代表会议讨论,取得了较好的制约效果。2005年,国务院印发《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》后,山东省及时出台实施意见,严格实行“约法三章”,一律不得对乡镇下达招商引资指标,乡镇政府一律不得举债搞建设,一律不得为经济活动提供担保。乡镇政府不准滞留、挪用对村级组织的补助资金,确保村级资金及时足额到位,避免因弥补收支缺口产生新债。四川省巴中市把举债责任与乡镇经济利益挂钩,对新增债务按“谁批准、谁负责,谁举债、谁偿还”的原则处理,对擅自新增债务的乡镇,县(区)财政停止拨予经费,并严肃追究相关人员的政治经济责任,主要领导不得晋级提拔。

  三是积极推进相关配套改革。为使控制新债有机制保障,各地积极推进了乡镇机构改革、县乡财政管理和乡村财务管理改革等,巩固控债成果。首先是“拆庙赶和尚”。湖南省津市市大力精简乡镇七站八所,乡镇站所由原来的18个精简至6个,乡镇财政供养人员由1099人精简至444人,仅工资一项即可省去700万元。其次是“釜底抽薪”。安徽省积极推行乡财县管村财乡管改革,加强乡村财务监督管理,严格规定乡镇干部公务费用标准,严格执行村级定额补贴标准。四川省德阳市强化乡级财政管理,明确划分其收支范围,完善农村财务管理,积极健全和完善农村集体资产评估、产权登记、民主理财、资产报告等管理制度。坚决制止不必要的达标升级和评比验收活动,坚决制止强行摊派报刊、书籍征订任务,有效遏制了乡村新增债务。

  2.摸清底数,把糊涂账变成明白账。摸清底数、核实主体、理清旧债是化解旧债的前提。各级财政部门从实际出发,制定切实可行的清理方案,积极组织清理力量,对以各种名义举借、提供担保、应付未付而最终直接或间接由政府资金偿付形成的债务进行逐个清理核实,进一步确认债务主体,全面摸清政府债务来源与用途结构、债务余额等情况。

  一是清理债务,将“糊涂账”变成“明白账”。如安徽省合肥市107个乡镇原有债务10.01亿元,通过历时两年的清理清查,核减债务2.94亿元,核减率为29.4%,乡镇平均负债由935.1万元降到660.77万元。同时,结合乡财县管改革中账户、票据、人员和债权债务四项清理工作成果,采取“上下结合、内外结合、清理结合、查纠结合”等办法,挤干债务水分、做到债务清理清查内容全部到位、发现问题解决处理到位、债务关系重新明确到位。在此基础上,建立分门别类、完整齐全的政府债务新台账(信息管理系统),锁定老债,为下一步化解创造前提条件。

  二是清收债权,将“多头债”变成“两头清”。如湖南省津市市针对乡村债务中数量庞大的“三角债”,采取债权债务置换的办法,积极引导债权人和债务人相互协商,在清理过程中冲抵部分债务;对单位之间的“三角债”则以一定的强制手段促其相互挂钩。通过协商置换,全市冲抵债务810多万元。

  三是实行“三定三审制”,防止先清后乱。为提高清债透明度,落实经济责任,四川省巴中市成立专门的县乡村债务清理小组,重点把群众关心的“招待费、困难补助费、工程款、税费见面款、大额收支账务”等五大热点作为清理审计的重点,采取“统一换据,现场确认,三方(乡镇法人代表、财务清理业务负责人、债权债务人)认定签字”的办法,锁定债务。其后,实行“三审”制,落实相应经济责任,即先由清理小组直接审核剔除虚假支出和不合理支出部分;后由清理组、督察组等相关部门集体审核带有疑点的账务;对争议较大的收支账务,由村民代表、党员代表、乡村干部代表等共同认定处置,最后,将清理审核结果张榜公布,全部确定后再将相关报表、文字材料装订成册,统一由财政局微机控管,防止乡村债务“前清后乱”。

  3.多策并举,逐步消化历史债务。消化历史债务涉及到方方面面,情况各异,相当复杂,因此,各地努力采取多种方式,按照分类处理、综合化解的原则,采取如增收节支、核销减债、降息止债、盘活资产、财政扣款等有力措施,积极消化历史积欠。

  一是发展经济,增收节支,夯实化解债务的财力基础。四川省巴中市大力发展县乡经济,千方百计增加乡镇财政收入,新增财力的20%-30%,用于偿还乡镇债务。同时,通过精简乡镇机构、精简学校中的非教学人员以及深化乡镇事业单位改革,合理分流富余人员,大力推进乡镇、村社干部兼职兼薪,减少财政供养人员,降低行政管理成本。四川省德阳市坚持“量入为出”的原则,严格控制各种非生产性开支,有力的促进了债务化解。

  二是盘活资产,把“死资产”变成“活票子”。湖南省津市市以乡镇村站为单位,对集体所属企业、站所房产等集体资产进行公开拍卖、租赁。几年来,全市通过拍卖、租赁资产消化债务近2500万元。对乡村两级集体所有的荒山林地、湖泊鱼池、经济林果等资源,宜卖则卖,宜租则租。既提倡现金购买,也允许用债权购买。通过盘活资产资源,不仅消化债务3410万元,还涌现了一批种养大户。

  三是以奖代补,建立化解历史债务的激励约束机制。山东省为鼓励乡村积极化解历史债务,2005年结合缓解县乡财政困难工作,出台了“五奖一补”办法,明确规定,对于财政困难县按时归还的外国政府贷款、国际金融组织贷款、农村基金会借款、供销社股金借款和城市信用社借款,按照一定比例给予一次性奖励。重庆市铜梁县建立了偿债配套基金,对乡镇偿还债务,县财政按10.3的比例给予配套补助;对偿债好的乡镇提高分配转移支付资金、奖励现金,4年多还债4亿多元。

  四是上下联动,积极帮助基层政府消化债务。2000年,广东省按照国务院关于清理整顿财政周转金的统一要求,对省级财政周转金实行按比例回收,合计减免各市县应还省级财政周转金57.8亿元,减免比例达70.9%2001年下半年,全省统一开展地方中小金融机构和农金会资产追收集中行动,追收资产191.4亿元,占应收资产总额的30.4%2002年,省财政安排120亿元专项用于减轻以山区为重点的中央专项再贷款负担和农村义务教育所欠的历史债务,中央专项再贷款实际减负104亿元。2004年,福建省实施省级财政周转金债权分类下放方案,将市县应还未还的各类省级财政周转金约19亿元债权分类下放给市县政府,省级财政不再追收;应计未收的占用费不再计收,今后清理回收的资金留归当地政府。

  4.防患未然,构建政府债务风险预警机制。对债务风险进行准确分析和判断是有效防范和化解的前提。各地在加大债务风险的防范预警方面也有一些积极的探索。

  一是构建政府债务风险预警体系。浙江省政府制定下发《关于加强地方性政府债务管理的通知》,明确规定,对政府性负债项目,由同级发展改革(计划)委、财政局等部门对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等进行评审论证;重大项目通过社会听证、公示等形式,充分征求各方面意见,减少决策风险。各市县要以负债率(负债余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比例)为重点,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,以上三项指标的上限分别为10%100%15%。已经突破风险指标上限的市、县(市、区),要采取措施,降至限制水平以下。

  二是建立偿债准备金制度1998年,广东省建立省级防范化解金融风险准备金,主要来源是清收资产变现收入、每年按3%压减省级专项资金、按10%压减政府性基金和行政事业性收费、省级预算单位一般预算支出按零增长压减公用性支出、调整支出结构,在预算安排防范化解金融风险金支出等。至目前为止,共拨付了249亿元。使用范围除用于上述中央专项再贷款及农村义务教育负债减负124亿元外,还包括垫付省四家公司外债及粤海重组费用74亿元,帮助广州、佛山、汕头等城市商业银行防范支付风险38亿元,解决湛江、茂名市行业基金会等其他问题13亿元。福建省完善监测机制,密切监控政府债务规模与结构变化情况,同时,积极统筹调配省级财力,充实省级偿债基金存量约19亿元。

  (二)存在的问题

  从我们调研了解的情况看,地方政府对防范和化解地方政府债务有责任感和紧迫感,有化解的积极性,通过多种探索也取得了一些明显的成效。但是,在控制和消化政府债务的过程中也暴露了一些问题。

  1.农业税尾欠清收面临两难选择。四川、湖南等地的基层干部都反映,农村税费改革前,干部为完成考核任务垫交税费而形成的“上清下不清”比较普遍,造成现在农业税尾欠清收处于两难境地,如清收,因大部分欠税农民还债能力弱,不仅实际效果不一定好,而且也容易引发农村的不稳定;不清收,乡村干部以往负债垫税几无偿还可能,且有违公平。此类问题已成基层群众上访的重要因素,也是目前乡村债务中一个较为突出的问题。

  2.乡村隐性债务加速显性化。由于农村税费改革深化,基本切断了乡镇村站向农民伸手的渠道,原来部分较为隐性的乡村债务进一步显性化,特别是原来部分县乡借债投资、上项目、搞工程,有农业税及其附加作偿债来源,现在这个来源几乎没有,原有的部分债务进一步显性化。

  3.政府债务多头管理给防范和化解债务风险带来了困难。总的来看,地方政府负债存在债务多头管理、举债各自为政、政府调控不力等问题,很多地方政府对债务规模、政府偿债能力如何、偿债高峰期何时等都不清楚,财政往往只能被动地承担垫款责任,这对防范和化解风险带来了很大的困难。

  三、化解地方政府债务的总体思路和目标

  化解地方政府债务是一项牵涉面广、影响面大的系统工程,任务艰巨,不可能一蹴而就,但是,鉴于其已经对国家和地方的经济安全、社会稳定有不小的负面作用,回避或者搁置问题只能使将来的解决难度更大,风险和代价也会更大。因此,结合我们在调研中了解的情况,结合财政发展“十一五”规划,我们认为,当前及今后一段时期,化解地方政府债务风险,要以科学发展观为指导,妥善处理好“举债建设与风险防范”之间的关系,围绕清理化解和规范管理两个环节加强政府债务风险管理,发挥政府债务融资功能,严格控制地方债务规模,调整优化政府债务结构,逐步消化现有债务,切实防范债务风险,支持经济社会事业全面、协调、可持续发展。

  根据这个指导思想,我们可以按照“明确一个主体,把握两个方向,健全三个机制,实现四个目标”(可以简单概括为“一、二、三、四”)的思路做好新时期防范和化解地方政府债务的工作。具体来说:

  (一)明确一个主体

  明确县乡政府是化解地方政府债务的责任主体。化解地方政府债务工作,必须明晰债务债权关系,确定化解债务的责任主体。属于哪一级政府的债务债权,由哪一级政府承担和享有,谁举债谁偿还,不允许债务债权在上下级政府间划转,以增强地方政府主动消化、自行解决债务问题的意识,上级政府只对下一级政府的债务化解工作进行指导和激励。特别是对县乡政府欠单位和个人的债务,省市难以进行准确的统计和界定,需要县乡加大债权债务的清理核实力度,挤干“水分”,并拿出切实有效的办法和措施,自行加以消化。

  (二)把握两个方向

  化解地方政府债务工作,必须牢牢把握“控制新债是基础,化解老债是关键”这两个方向。

  1.坚决制止发生新债。通过考察债务负担率、偿债率等指标,建立对县乡政府债务的预警和控制机制。县乡政府原则上不应再发生新的债务,确需借(贷)款的,应当充分考虑偿债能力并按程序进行集体决策,将政府债务情况纳入向同级人大预算报告范围,依法接受人大对政府债务的监督。政府不得借债投入一般竞争性领域,更不得为企业贷款担保。

  2.因地制宜分类处置旧债。一是认真清理清查旧债。清理清查是化解债务的基础。应结合乡财县管乡用、村财乡管等改革,采取“上下结合、内外结合、清理结合、查纠结合”等办法,挤干债务水分,做到债务清理清查内容全部到位、发现问题解决处理到位、债务关系重新明确到位。二是明确债务化解的顺序和范围。债务化解的顺序应做到“四个优先”:即外债优先于内债、个人债务优先于单位债务、逾期时间长的债务优先于逾期时间短的债务、容易化解的债务优先于难以化解的债务。三是因地制宜分类处置旧债。地方政府应区别情况,分类处置,采取收欠还债、核销减债、拍卖还债、抵冲消债、划转债务、降息减债、债转股、依法冲销、申请豁免等办法化解债务。

  (三)健全三个机制

  机制是化解债务的保障,只有建立健全激励约束、债务控制和债务偿还三个机制,才能切实有效化解老债,严格规范控制新债。

  1.健全激励约束机制。实行“一奖一补一罚”办法,调动县乡政府化解债务的积极性和主动性。“一奖”,即对于县乡债务清理清查挤干水分、债务统计内容全部到位、发现问题解决处理到位、债务关系重新明确到位的,给予一次性奖励;对于化解工作进度快、化解目标任务完成好的地方,按其化解债务余额的一定比例给予资金奖励。“一补”,即对以前债务控制较好和化解工作做得好的地方给予补助,特别是对没有出现对下(社会、个人)借款的地方,给予额度较高的补助,做到“起点公平”,避免“鞭打快牛”;对于建立政府债务计算机信息管理系统,制定出台系统配套的债务管理办法,建立起严格规范的新债控制机制的地方,也给予一次性的补助。“一罚”,即对清理清查中弄虚作假、虚报瞒报,新增债务超过当年可用财力30%,以及截留挪用奖补资金的地方,给予相应的经济和行政处罚。

  2.健全地方政府债务控制机制。建立健全包括债务报告审批、债务担保、债务预警和监控、债务责任追究等制度。特别是在建立债务管理信息系统的基础上,对债务实行动态监控。同时,要严格执行对乡镇政府规定的“约法三章”,一律不得对乡镇下达招商引资的指标,乡镇政府一律不得举债搞建设,乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。严格遵守“两项制度”,即实行新债责任追究制度和乡村干部离任审计制度。

  3.健全地方政府债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则,研究建立项目建设单位和受益单位“责权利”和“借用还”相统一的债务偿还管理机制,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源。同时,健全政府偿债准备金制度,每年在预算中安排必要的政府偿债准备金,不断充实政府偿债基金规模,提高政府偿债能力。各级政府新的举债项目,必须首先落实明确可行的还款渠道和还款来源,否则一律不得增加政府举债项目。

  (四)实现四个目标

  化解地方政府债务的总体目标是,基本化解地方政府逾期和到期债务,使现有债务规模降低到一个合理的水平,建立起结构优化、功能合理、规模适度、良性运行的政府债务体系和控制约束机制,确保政府债务良性运行。

  1.结构优化。就是政府债务长、中、短期结构、债权主体结构和资金投向结构优化。县乡短期债务余额不得超过当年可用财力的20%,且债务必须在一年内偿清,长期债务借款期内的还本付息率不得低于2.5%(还本付息率= [地方自有收入+分享收入分成+一般性转移支付-工资和行政管理费总额] / [当年还本付息额+其他借款费用]);县乡政府不得举借高利贷和向单位、个人借贷,不得举债搞建设、投入一般竞争性领域。

  2.功能合理。化解县乡政府债务的目标并不是完全消除或者说消灭政府债务,而是使其债务规模降到一个可控的范围内,同时使其促进经济社会发展的功能最大化。应按照适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益的原则举债,对新增债务项目实行科学规划和民主论证,使政府债务负担与承受能力相适应,使政府债务项目与经济社会发展相协调。

  3.规模适度。就是政府债务占财政收入和占生产总值的比重适度。通过考察累积政府偿债率、地方政府债务负担率等指标,研究建立地方政府债务预警体系,设立具体的参照系指标,低于一定比例的设定为绿区(安全区);在一定比例之间的设定为黄区(警戒区);高于一定比例的设定为红区(严控区)。

  4.良性运行。就是政府债务实现收支周期性平衡。在清理化解债务存量的同时,积极探索建立控制新增债务的长效机制,通过实行政府债务预算管理,规范地方政府债务统计口径,建立债务信息披露和向人大报告制度,以权责发生制全面反映债务收支状况,力求政府债务实现收支周期性平衡,避免陷入“清理化解——膨胀——再清理化解——新一轮膨胀”的恶性循环。

  四、防范和化解地方政府债务风险的具体政策建议

  我们在调研中感到,防范和化解政府债务风险的工作非常复杂、艰巨,但也是刻不容缓的任务,地方政府对此也有比较迫切的要求。从目前情况看,仅靠地方政府通过发展经济、加强管理等办法来防范和化解政府债务是很不够的,中央政府也需要积极研究办法并采取一系列措施,与地方政府一道遏制政府债务不断膨胀的势头,逐步消化历史债务,促进经济社会的全面协调可持续发展。当然,防范和化解地方政府债务风险是一个系统工程,需要各级政府、有关部门和单位以及社会各界通力合作,从发展观念、行政体制以及财政体制等多方面综合治理,标本兼治,才可能从根本上化解风险。财政部门在这个过程中有能力也有义务发挥重要作用。

  从当前的情况看,结合深化农村税费改革和落实“十一五”规划的有关要求,中央财政在化解地方政府债务风险方面既要积极研究,认真总结各地经验,采取有效措施应对,又要循序渐进,先易后难,充分调动各级政府、有关部门和单位的积极性,引导地方政府逐步、有序、稳妥地防范和化解债务风险。据此,我们提出以下几点具体建议:

  (一)统一管理,扎住口子,积极推进政府债务预算管理的法制化、规范化、科学化

  目前,国务院对财政部门统一管理地方政府债务已表示赞成,但具体如何操作还在积极研究中。因此,应抓住这个契机,结合修改《预算法》的工作,不仅要统一管起来,而且要发挥监督约束职能,真正扎住口子。一是要统筹协调好发改、人事、监察、审计、司法、农业、金融等有关部门,对各级政府及其所属部门的举债(担保)、使用和偿债行为进行规范性管理,强化制度约束,进一步理顺举债决策和偿还责任的关系,使政府债务管理走上“借用还一体化、责权利相统一”的良性轨道。二是推动和加强各级政府债务预算管理。改变现有财政对债务管理仅局限于对部分资金财务上的管理现状,要求地方将政府债务纳入预算管理和本地区国民经济发展计划,编制债务预算,对政府债务借、用、还的统一规范管理,约束部门举债,监控债务动态。三是加强对政府债务资金使用的监督管理。由财政、审计部门结合资金使用绩效评估机制,财务收支审计与绩效审计并举,积极开展全过程、全方位的资金使用的监督与审计,保证债务资金的使用效率和安全性。

  (二)落实责任,把严格控制发生新债放在第一位

  严格控制发生新债是遏止债务膨胀的关键和重点。控制新债,一方面要强化各级地方政府的举债责任,防止盲目举债、过度举债;另一方面,要结合推进以乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理改革为主要内容的农村综合改革,通过进一步精兵简政、加强债务管理建立控制债务增长的长效机制。一是研究建立有效的责任追究机制,上级财政把是否发生不良新债作为转移支付等的重要考虑因素,坚决制止县乡政府盲目举债上项目、投入一般竞争性、经营性领域。二是推进乡镇机构改革,整合事业站所,精简机构人员,真正使乡镇机构把经济管理职能的工作重点放在对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来;进一步加大对农村义务教育等的投入,建立以政府投入为主的经费保障机制,特别是县级以上政府要承担更多责任,防止发生乡村为教育、卫生等被迫负债的现象;加强县乡财政管理,通过推进“省直管县”、“乡财县管”、“村财乡管”等管理方式改革,严格控制不必要的开支,杜绝铺张浪费,加强对政府举债的监督和管理。

  (三)缓行全面清债,慎重处理“尾欠”清收等涉及农民的问题

  摸清债务底数是逐步化解历史债务的前提,十分必要。但是,从当前看,由于全面清理债务将面临比较复杂的情况,如农村税费“尾欠”问题等,稍有不慎,容易引发社会稳定等一系列问题。因此,建议遵循“试点先行、合理引导、有序推进、逐步解决”的思路清理历史债务,特别是与农民有关的债务问题。一是鼓励地方进行清理和锁定债务的试点,并及时总结经验。如四川、安徽等地都有一些很好的探索,可以适当予以推广。二是对政府欠农民的债务,如两金(农村合作基金、供销社股金),要积极想办法,通过多种方式进行偿还。三是对农村税费“尾欠”,可以暂不清收,但要在做好政策宣传和解释疏导的前提下逐步清理建册,还可尝试债权债务关系协商划转或抵冲,既使村社干部感到有希望解决,也使自觉交纳税费的农民群体心理平衡,还使这笔债务在“运动”中可以争取更长时间的展延。

  (四)奖惩结合,积极建立化解历史债务的激励约束机制

  各地已经有一些奖惩结合的办法,鼓励基层政府化解历史债务。中央财政可以积极研究总结这些经验,并考虑与缓解县乡财政困难的有关政策结合起来,择机建立化解地方政府债务的激励约束机制,以明确政策导向,鼓励先进、督促后进,调动地方自我消化的主动性和积极性。一是对省级财政积极主动化解辖区内地方政府债务并取得显著成效的,给予一定奖励,鼓励省、市级财政加大化解力度,建立有效的激励约束机制推动县乡政府化解历史债务。二是中央政府在安排国债转贷项目、外国政府和国际金融组织贷款等项目时,要考虑该地区历史债务情况;中央财政对农村公益事业的转移支付资金,尽量不要求配套,以免造成新的举债,同时积极考虑以往这些方面的债务化解工作。三是要积极研究并提出对偿还历史债务的指导性意见,包括偿债顺序、范围、基本要求等。

  (五)“解”“防”结合,构建政府债务风险预警体系

  对地方政府债务未来的风险,一方面是解,另一方面是防。当前有些省市在防范政府债务风险方面已经有一些有益的尝试,如浙江、福建等地。中央财政对地方政府防范债务风险方面的努力积极予以支持。一是支持地方各级财政建立偿债准备金制度。支持并督促各地根据财力情况和债务规模建立偿债基金,即将每一年度财政收支结余、新增财力、预算外资金、生产建设性支出等按一定比例划转“偿债基金专户”,建立偿债准备金,不得挪作他用。同时,督促各借债单位也要结合单位的实际情况,建立还债准备金,做到有备无患,保证借债能到期归还。二是完善政府债务报告制度,加强对地方政府债务的监测、预警。要制定适用于地方各级政府的统一完整的政府债务统计指标体系和统计口径,配套相适应的软件等技术支持,同时,结合地方财政、经济和社会发展的相关指标,建立全国统一规范的地方政府债务风险预警机制。

  (六)疏堵结合,研究赋予地方政府一定的举债权

  地方政府有一定的直接举债权是分税制财政体制下地方政府应有的财权,也是国外实行分税制财政体制国家的普遍做法。地方政府进行公益性项目投资,客观上存在借款需求和动机,与其让地方“暗渡陈仓”,不如“明修栈道”,提高地方举借债务的透明度,加强上级政府和财政、人大以及社会各界对地方借债的监督,有利于地方政府债务的制度化、规范化。当然,赋予地方一定的举债权影响深远,从完善分税制财政体制和促进地方经济发展出发,考虑到目前地方各级政府的财力状况、偿还能力和实际需要,必须根据中国的国情逐步试点推进,使地方政府合法、适度地举借债务。结合修订《预算法》,在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下,允许财力较好的省级地方政府发行一定数量的债券,以达到既化解地方政府的存量债务,规避政府债务风险,又有利于地方经济可持续发展的双赢目的。

 

    课题组成员:王军、张通、欧文汉、朱玉明、马潞生、欧阳宗书、万平、刘国荣、邓寿安、万崇伟、彭明官、李丙力、杨升荣、李有定、包建华、张玉成、陈书平、王椿元等。

 

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