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改革完善省以下财政体制的思考和建议
(2006年)

办公厅 张通 欧文汉 方向阳 娄冰 张峥 王志刚

省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分,是中央对地方财政体制的贯彻和延伸。随着经济、财政形势的发展和社会主义市场经济体制的逐步完善,中央陆续对1994年分税制体制作了进一步完善。各地也根据自身实际,分别对省以下财政体制作了改革。但由于各地情况差别较大,步调不一致,进展也不统一,暴露出一些深层次的矛盾和问题,影响了各地经济社会的发展,迫切需要采取措施加以尽快解决。

一、目前省以下财政体制主要情况

(一)目前省以下财政管理体制的基本模式

我国目前拥有世界上层级最多的政府体系和行政区划体系,包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共5级。根据各级政府间财政关系,省以下财政管理体制主要分为以下两种基本模式:

一是省管市、市管县。市管县的形式主要有6种:以原来的地级市为基础,划入几个县;地市合并;地改市;原来不领导县的市,划入几个县;县级市升格为地级市,划几个县归其领导;将县直接升格为地级市,实行市管县体制。据有关资料表明,截至2004年底,全国334个地级行政区划单位中,已有269个“市管县”形式的地级市,占全国总数的80%以上。地级市管辖的县数量占全国县总数的70%。实行市管县体制,本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局,发挥中心城市对农村拉动作用,但运行中弊端逐步显现。市管县体制不仅导致行政效率低下、行政成本高企,而且束缚了县()经济社会的发展,最主要的体现是,阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置,“市”还往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县()的利益,以至于许多地级市被人称作“漏斗财政”,市管县亦被讥讽为“市刮县”。以湖北省为例,2003年湖北全省市本级通过财政体制、结算集中和截留省补助资金等方式集中县(市)财力3.3亿元,平均每个市约2000万元。尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格,导致与辖县矛盾加大,弊端明显。

二是省直管县(市)。由于历史原因和地域特点,浙江、宁夏一直以来都实行的省管县体制。另外,从2003年以来,湖北、安徽、山东、福建、湖南、江西、吉林、河北等省先后根据本省实际,将部分归属于地级市的经济社会管理权限直接赋予经济强县(市),在财政体制方面实行了省直管县(市)体制。主要类型有:

1)浙江模式。浙江长期实行省直管县财政体制,市(地)本级财政和县(市)财政一样都直接同省在体制上挂钩,市(地)一级不与县(市)或所辖县市在体制上产生结算关系。主要做法是:

——财税合一,分级管理。浙江省实行省直管县财政体制,以九十年代初期撤地设市为分水岭。在未撤地建市之前,所谓的省管县,还是通过行政公署代管形式,和全国其它地区没有多大差别;撤地建市之后,财政拨款与结算由省直接对县(市),其他财政管理职能仍然是省、市、县三级不变,地税与财政机构未分设,且地税管理仍实行省、市、县三级管理,所以,客观上讲,浙江省的财税体制和级次仍然由省、市、县三级构成,具有鲜明的浙江特色。

——以“取”为主,统筹兼顾。一方面,对上交县(市)实行“少交多留,藏富于县”的政策帮助;另一方面,从1994年起对市、县财力增量集中了“两个20%”,即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%,对少数贫困县和海岛县适当照顾。从1995年开始,浙江对17个贫困县和次贫困县(后扩大到30个市、县),实行“两保两挂”政策;从2003年开始,浙江对“两保两挂”财政政策作了调整和完善,市、县在确保实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下,实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。

2)湖北、安徽、吉林模式(仅以湖北为例进行说明)其做法是:

——改革彻底,一步到位。从2004年起湖北省在全省实行省直管县()财政管理体制,改革后,省直管单位合计69个。这项改革内容涉及预算管理体制、转移支付及专项资金补贴、财政结算、资金报解及调度、债务偿还、转移支付等6个方面。

——建立激励机制,支持县域经济发展。湖北省推行省直管县()体制的就是要集中财力支持县域经济社会发展,缓解县乡财政困难。湖北省以2003年为基数,对2004 -2006年各县(市)新增上缴省增量全额返还县(市),用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展;对人均财力低于2.4万元以下的11个市州,也比照69个县(市、区)政策执行;对16个市州本级(含直管市),当工商四税增量达到全省先进水平,由省根据其工商四税增收绝对额,给予适当奖励,作为专项资金,由市(州)用于新型工业化和农业产业化发展;对成绩突出的市、州、县,省财政安排专项资金进行奖励。

3)扩权强县的山东、湖南、河北模式。这种模式也可称为局部试点模式。山东省从2003年开始,分期分批扩大经济和社会管理权限。首批选择30个发展基础好、潜力大的县市,按照“能放都放”的总体原则,把省级经济和财政管理权限下放到县市,实行省直管县财政体制。随后,湖南省从2004年开始,对20个经济强县推行“省直管县”体制;河北省从2005年开始对22个县(市)进行“扩权强县”试点。试点扩权县(市)被赋予与设区的地级市相同的经济和社会管理权限。山东、湖南、河北等省“扩权强县”改革的核心内容同样是财政“省直管县”直接结算。

省直管县体制的积极作用主要有:一是减少了管理层次,大大节省管理成本,并确保政令畅通。跨过市一级中间管理环节,省级调控能力明显增强;财政资金调度和专项资金直接拨付到县(市),加快了资金周转速度,提高了财政支出效率。二是缓解了县级财政困难。省财政按财政体制直接结算到县(市),避免了财政分流和截流问题;省直管县后县级财政困难直接反馈到省财政,有助于问题的迅速解决。三是促进了县域经济的发展。一方面,省管县体制为县域经济发展创造了优良的外部环境。实行省管县体制后,由于管理层次的减少,省与县直通,办事效率大大提高。另一方面,通过加大对县(市)的转移支付力度,为县域经济发展提供了资金支持。四是有助于促进本辖区内的基本公共服务均等化进程。

(二)近年来部分地区调整省以下财政体制改革主要情况

近年来,北京(2000年)、四川(2000年)、辽宁(2003年)、天津(2003年、2004年)陕西(2004年)、湖北(2004年)先后对省以下财政体制进行了改革调整。这些省市财政体制改革的基本特点是:

1、为适应企业投资主体多元化发展和企业深化改革的需要,改变过去按企业隶属关系划分政府间收入级次的做法,实行按税种划分、按比例分享。如辽宁省把增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税作为省市共享税种,其他税收全部作为市以下财政收入。省财政分享比例,增值税10%,营业税30%,企业所得税20%,个人所得税15%,房产税50%。天津市将增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收的地方分享部分作为市与区县分享收入。增值税和企业所得税地方留成部分(纳入市级固定收入的除外),市与区县按25:75比例分享;营业税、个人所得税地方留成部分,市与区县按50:50比例分享。北京市将营业税、增值税地方留成部分、企业所得税、乡镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加按五五比例分成。

2、通过体制调整,进一步稳定省级财政收入,并适当集中财力,以增强省级财政宏观调控能力。如陕西省将全省电力企业增值税(25%部分),省级汇算清缴的电力增值税和西北电网有限公司过网费增值税附征的城建税及教育费附加,全省金融保险企业(含非银行金融机构)营业税以及随同征收的城建税和教育费附加,作为省级固定收入。天津市将铁路运输、邮政通信、石油石化、供水供气、银行保险信托等基础性、垄断性和资源性行业,以及天钢、天铁、钢管公司、港务局、天津汽车、丰田汽车等部分重点企业的主体税种作为市级固定收入。

3、平衡地区之间财力差距,加大转移支付力度,财力分配向困难地区倾斜。如辽宁省明确规定,省财政通过体制调整集中的财力,主要用于对困难地区的转移支付补助。对19个贫困县和民族县实行三项共享税增量返还、新增建设用地省级收入核免、省级财政周转金缓还5年等措施。天津市建立了区县收入平衡机制,即以定额上解或定额返还为基数,依据收入增长比例,通过递增上解或递增返还的方式,对区县因体制变化所增加的收入增量,由区县财政递增上解80%;对区县因体制变化所减少的收入增量,由市财政递增返还80%

4、完善与地方经济发展和财政收入增长相联系的激励机制,进一步调动各级政府增收的积极性。如辽宁省实行了三项激励政策,一是省对市在实行5个税种共享体制的基础上,实行增长分成的激励机制。对各市征收的省本级共享收入当年增长幅度超出市一般预算收入增长幅度部分,由省财政给予30%的返还。二是对县乡上划中央增值税、消费税增量返还部分,由现行的1:0.2返还系数改为1:0.5系数返还,相应增加的对中央财政的上解部分,由省和市分别承担0.20.1。三是对当年一般预算收入增幅高于全省平均增幅的市,按增量部分的5%,由省对市通过转移支付给予以奖代补补助。天津市实行以上年市级分享收入为基数,将收入增长超过15%的部分,由市财政奖励区县50%

二、当前省以下财政体制运行中存在的主要问题

我国现行省以下财政体制的框架,随着经济、财政形势的发展,逐渐暴露出较多深层次的矛盾和问题。

(一)省以下各级政府的事权范围及支出责任划分不清

各级政府间事权的科学界定及其在不同级次政府间的合理划分,是建立科学合理财政管理体制的关键和基础。事权划分清晰,支出责任也就相应明确了,建立科学合理的财政管理体制也就有章可循。反之,如果各级政府间事权范围划分不清,势必促使各级政府热衷于争取“有利可图”的事,而对于“无利可图”、“吃力不讨好”的事就相互推诿、扯皮,造成政府的行政效率低下、公共保障能力弱等诸多问题。

1994年的分税制财政管理体制改革方案,只是对中央与地方事权划分基础上作了原则性的规定,基本上未对各级政府间的事权划分进行大的重新调整,而是继续沿用原有的模式。总的来看,目前各级政府间的事权划分仍存在许多不规范和不清晰之处,相对应的支出责任划分也较为模糊。主要表现形式有:一是各级政府事权和责任交叉过多。地方各级政府间职责并没有明显区别,除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版。二是调控能力比较低的政府承担了一些具有较高调控能力的政府才可以承担的职能。比如:社会保障支出在财政体制中一直未予明确,目前支出责任很多也是由市县财政“兜底”承担。三是上下级政府之间事权范围的划分随意性很大。在垂直体制下,上级的法律事权往往成为下级的当然事权。现实中上级通过考核、一票否决等将本级责任分解成了下级责任,出现了所谓上级请客、下级买单的状况。另外,一些本应由地方支出责任范围内承担的支出,却因为财力有限而形成硬缺口,最终倒逼中央或上级。四是部门管理职权上收,经费却由地方政府供给。分税制以来,先后有国税、地税、技术监督、工商、食品药品、国土资源等部门实行垂直管理,但经费供给仍由地方政府承担,实行结算上划,且上划水平普遍高于地方同类部门经费供给水平,增加了地方政府负担。

造成这种现状的主要原因有:

1.“内外不清”,即政府与市场的职能界定不清。一是政府包揽过多,管了许多不该管的事情,政企不分、政事不分的情况普遍。如本应由企业和私人承担的竞争性项目的投资,相当部分却由各级政府负担。有些政府部门至今还对企业行为进行直接干预,企业自主权仍未完全下放和落实。一些有条件进入市场的经营性事业单位,如行政单位下属的出版社、杂志社、报社、培训中心以及一些民间性的协会、学会、研究会等,仍由财政负担经费。二是有些本应主要由政府来管的事情却没有管,或没有管好。如对基础教育、基础科学、卫生医疗、社会保障,以及对农业、环境保护等方面的投入不足。三是一些市场主体还行使行政管理职能。

2.“上下不明”,即各级政府间事权及支出责任划分不清。各级政府间事权与支出责任划分不清既有历史原因也有法律不完善的原因。从宪法及相关法律上讲,虽然原则上对中央和地方政府职责做出了规定,但没有通过立法对各级政府事权再加以划分,也没有根据地方实际和特点设置相关职能机构,而是呈现出上下对口,职责同构的特点,以致支出划分过于笼统,而且流于重复,导致财政体制缺乏合理事权划分的支持。近年来,各地根据国务院关于完善省以下财政管理体制的有关文件精神,对本地区省以下财政体制作了一些调整,但也主要集中在政府间收入分配领域,对事权及支出责任划分也未作大的调整和明确。

(二)财政管理体制级次过多,行政成本居高不下

我国现行的是中央、省、市、县、乡镇五级政府,相应就有五级财政,而在成熟的市场经济国家,如美国、日本、法国、德国等国家,政权一般分为三级,相应的预算管理级次也不超过三级,而且各级政府预算一般是相互独立,自主权较大。英国的行政体制尽管划分为中央、地区、郡、区、乡镇五级,但预算管理级次只分为中央、地方两级。高达五级的预算管理级次,不仅不利于体制设计和管理效率的提高,而且造成机构重叠,人员臃肿,财政供养人员过多,行政成本居高不下,严重阻碍了改革和发展的进程。主要表现在以下两个环节上:

1.市管县体制。随着经济体制改革的逐步深化,市管县体制的弊端也日益明显。一是降低了管理效率,增加了行政成本。在市管县体制下,往往过分倚重行政力量,容易导致资源配置成本增高,效率降低。增设一个地级行政管理层次,增加很多机构和公务人员,使财力多用于“吃饭财政”,加大了行政成本。多设一个财政管理层次,增加了中间环节,造成资金在途时间长,周转慢,不利于提高资金使用效益。二是职能定位不清,市县竞争加剧。中央和省级政府基本上以宏观管理为主,偏重制定政策,县以下政府以微观管理为主,多执行政策。地市级既不是宏观也不是微观,其职能就是两头各拉一点,即从省里下放一点,从县里上收一点。如果地市这一管理级次由虚到实,便使不少县级政府的权限上收,影响和干扰了县级政府发挥职能。市、县财政体制相对独立后,形成了两个相对独立的发展主体,在市场经济的背景下,市与县在发展经济的过程中必然会有竞争,但在“管理权上收”和上级管下级的体制下,结果是县级被统得过死,缺乏应有的活力。三是市对县的实际带动作用不强。地市级对县域发展,往往虚的指导多,实的投入少。结果往往出现两个极端,要么是经济实力较强的地市被经济较弱的县(市)拖垮,要么是经济实力不强的地市肆意挤占县市级,出现“市刮县”现象。

2.乡镇财政体制。上个世纪80年代,随着“分灶吃饭”财政体制的实施,我国开始建立了乡镇财政,虽然全面遵循了一级政府一级财政的原则,但农村税费改革后,农村中小学教师工资上划、优抚救济、五保户供养等社会保障经费支出管理上划以及乡镇卫生院经费支出管理上划,已使乡镇财政处于非常尴尬的境地。加上很多地方乡镇工商税收数额较小,屠宰税、农业特产税、农业税先后取消或免征,自身组织的收入处于萎缩状态,乡镇财政收支基本没有规模,目前几乎只剩下政府人员的工资支出,其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设,乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言不复存在。

(三)转移支付制度亟需进一步规范和完善

1994年实施分税制改革后,我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成,1995年之后实行了过渡期转移支付办法,增加了对一部分困难地区的补助。各地也根据自身实际情况,相应建立了本省的转移支付制度。我国的财政转移支付制度虽已初步形成,并已取得了一定成效,但仍存在着功能较弱、力度较小和不规范等缺陷。主要是:

1、转移支付力度较小,并且转移支付结构不完善,难以承担省级对本辖区基本公共服务均等化的责任。由于现行分税制下的转移支付由多种形式构成,而真正用于均等化的一般性转移支付规模相对小。相对于我国这样一个区域性差别极其巨大的对象而言,调控的力度十分有限。而区域性的巨大差距恰恰又需要通过转移支付方式进行宏观调控,现行的方式显然没能提供出与之相应的制度基础。转移支付在制度设计方面存在缺陷,难以发挥政府的调控功能。同时,各级政府对下的转移支付中,专项转移支付所占比重较大,而一般性转移支付比重较小。专项转移支付一般按部门归口管理,审批时多从一个时期的政策重点和地区间平衡的角度考虑,而不是考虑急需提供或完善的公共服务领域。加上地方获得的专项转移支付所属项目繁杂,且只能专款专用,无法纳入地方财政预算的统筹安排,结果是有限的资金没有用于提供或改善最基本的公共服务,而是直接用于更高层面的公共服务,违背了公共服务正常的供给顺序,不利于维护人民群众的基本权利和地方政权的稳定。

2、转移支付级次过多,在实际执行中往往变形走样。除中央政府对省级的转移支付外,地方各级也依次对下级实行了不规范的转移支付。地方政府在执行中央转移支付政策时,截留、挤占、挪用及平衡预算的屡见不鲜,其结果是中央转移支付政策在县乡两级财政难以得到全面落实。由于现行转移支付制度不完善,资金分配上还存在不少人为因素,客观上也造成了“下级围着上级转”,跑项目、跑资金的不正常现象。

三、完善省以下财政管理体制的思路和措施

财政体制改革要适应科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求,体现“五个统筹”,不断构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制。总的来说,完善省以下财政体制应遵循三个原则:一是财力与支出责任相匹配的原则。二是基本公共服务均等化原则。三是节省行政成本、提高行政效率的原则。遵循上述三原则,我们建议完善省以下财政管理体制应从以下几个方面着手:

(一)界定公共经济活动范围,做到“定位准确”

完善省以下财政管理体制的第一个环节,就是合理划分经济社会事务管理责权与民间经济活动范围,做到“定位准确”。财政应逐步退出一般性、竞争性的生产领域,着力于保障基本公共需要、培育市场和创造良好的市场机制、体制环境。一是合理划分政府支出范围边界,解决政府职能越位和缺位问题,如地方财政不应对一般国有企业再投入企业挖潜改造资金,而应通过贴息等方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持,优化产业结构,以实现地方经济的可持续发展。另外,在文化、体育、广播电视、旅游事业等方面,也存在着类似从竞争性领域逐步退出的问题。二是按照市场化改革方向和转变政府职能的要求,对不同的经济社会事务实行不同的财政扶持政策。对政府必须保障的纯公益事业,财政要按政策予以保障;对带有一定经营性质的公益事业,财政给予部分补助;对非公益事业,财政要逐步减少直至退出对这些领域的投入,将其推向市场。三是优化财政职能的实现方式,解决公共物品多渠道提供问题。四是解决公共财政退出竞争性领域与地方财政承担支持经济发展职能的矛盾。

(二)明晰省以下政府间的事权纵向配置,做到“上下协调”

完善省以下财政管理体制的第二个环节,是明确省以下政府间的事权配置。省以下政府间事权配置,应有不同的侧重点。一般来说,省以下政府在行使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的经济管理责权时,省级侧重于本省行政区域内的经济宏观调控、政策制定、行业管理及监督责权;省级政府应管理全省性和省内跨区域的事务,即由市级政府管理会影响其他区域经济和地方利益的公共事务;各辖区无法独立承担或完成的公共管理事务;涉及全省整体利益的公共管理事务及办理国家授权或委托的属于国家基本政策执行中的公共管理事务。市、县级政府侧重于中央与地方政策的执行和规划的实施等执行性公共事务管理责任,凡是辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立完成和负担的公共管理事务,由市、县级政府来管理。

(三)明确划分省以下政府间财政支出责任,做到“职责明确”

完善省以下财政管理体制的第三个环节,是明确划分地方各级财政支出责任。省以下政府间财政支出责任划分,总体上应当与事权的纵向配置格局相一致。在此基础上,遵循财政支出责任划分的分级负担原则、效益外溢性成本补偿原则、与辖区居民受益紧密衔接原则、与财政收入筹集能力相适应原则、与调控能力匹配原则、与对下补助匹配原则、对上配套匹配原则、整体谋划和分步实施原则、因地制宜原则、先易后难原则等,针对省以下政府间五类经济社会事务管理责权,建议进一步明确划分省以下政府间财政支出责任为:

1.人员经费和正常公用经费的财政支出责任划分。人员经费,包括机关及所属事业单位的人员支出及对个人和家庭的补助支出两项。人员经费支出应由各级政府按照其他收入、预算外收入、财政补助收入的顺序予以安排,以保证人员工资的正常、足额发放;正常公用经费,分为与人有关的、与物有关的、与相关经费或工资总额比例有关的经费,主要维持部门和单位正常运转和正常业务工作需要,应由各级政府行使其财政支出责任。人员经费和正常公用经费,应完全由省、市、县各级财政按照机构隶属关系分别承担。

2.社会管理类财政支出责任划分。一是法律、制度、政策制定与执行成本支出。这类支出主要是国家机关日常公务费用和机构公务设施修建费用,应当完全由省、市、县各级财政按照机构隶属关系分别承担。二是司法、治安与公共服务生产成本支出。这类支出是本级政府的财政支出责任,应由同级政府承担。另外,由于各市县经济发展不平衡,财力困难的市县可能无力独立承担财政支出责任。省级财政应根据其财力状况,通过专项资金补助承担一部分司法、治安管理的财政支出。三是国防类公共物品生产成本支出。从理论分析的角度看,这类支出应该完全由中央财政负责。四是地方外事、外经活动生产成本支出。招商、贸展、出访、国际交流等费用及中央转贷地方的外债管理费用,由同级地方财政分级负担。

3.公共事业发展类财政支出责任划分。一是农业事业支出。农业项目的具体组织管理性支出责任由县级以下财政负担;农业事业的规划、指导等宏观管理性支出责任由省、市级财政负担。二是教育事业支出。九年义务教育应遵循纠正效益外溢的成本补偿原则,将中小学义务教育支出由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担;高中阶段教育、一般专业高等教育和应用性职业教育,首先按国家政策规定收取相应费用,不足部分由举办或直接管理层级政府财政负担,在核定限额内超出本级财政负担能力的部分由省级财政予以补助。三是科研事业支出。由举办或直接管理层级政府财政负担;效益外溢范围跨市、县的,由省、市财政予以补助。四是卫生事业支出。对传染病及瘟疫等传播速度较快、传播范围跨市、影响程度较大的突发性疾病,由省级财政予以补助;传播速度较慢、范围较小且影响程度较小的,由市级财政予以补助。五是文化体育事业支出。省级财政负责省内重点国家级文物保护单位监管、省级重点文物保护单位确认、省级图书馆、博物馆、科技馆、省级地方代表性文艺团体及体育代表队的日常管理支出费用;市和县级财政负责国家文化体育发展方针的具体贯彻、国家及省级重点文物保护管理、少数代表辖区特色文化的团体单位管理和本级图书馆、博物馆、科技馆建设与管理支出费用。六是公益性基本建设支出。如市政建设、消防、自然垄断行业管理、公园及其他居民公用事业等公共服务支出费用,应由市、县财政按照属地原则分别负责。七是其他事业支出。对于计划生育事业,在基层政府财政负担执行性具体管理费用的同时,各级地方财政自下而上地逐级负担补助费用;对于地震、海洋事业费用,由省级财政负责管理与监督;对于档案、社科、文联等的事业费用,按照辖区分级负担。

4.社会保障类财政支出责任划分。一是劳动和社会保障支出。养老保险支出,省级财政应直接负责全省各级养老保险经办机构的经费支出。失业保险支出,省级财政承担省级调剂金的补助责任;市级财政负责统筹范围内失业保险基金缺口补助,同时还负责市本级和县级失业保险经办机构的经费支出。国有企业下岗职工基本生活保障支出,省级财政通过转移支付负担一部分;各市县财政按属地管理的原则负责再就业资金的其他支出。城市居民最低生活保障支出,省级通过转移支付与市县财政共同承担这部分支出。二是民政支出。自然灾害预防与救济支出应实行分级负担。特大灾害支出应由中央、省、市三级承担;中等灾害支出应由省、市、县三级承担;一般灾害支出应由市县政府承担。三是公费医疗及医疗保险支出。该类支出按相关规定应由各级政府财政分别承担。

5.经济建设类财政支出责任划分。一是促进区域经济协调发展的成本支出。省、市、县三级政府应各自负担本辖区内协调下一级行政区域之间经济协调发展的必要成本支出。二是维护市场秩序、经济稳定、增长与就业的成本支出。该类的成本支出中,属于管理性的,省、市、县三级政府应当按机构隶属关系分别负担;属于减免税的,地方财政要按税收归属和统一政策分担;属于为刺激需求直接增加的投入性支出,省以下政府间要按照收益和能力原则承担中央投入的必要配套性成本。三是农业经济建设的成本支出。除跨区域的全省性农业工程、救灾、防疫等支出应以省市财政投入为主外,其它支农一般专项支出应全部由县级财政负担。四是工业经济建设的成本支出。对属于竞争领域,但关联度较高、产业链条比较长的项目,省以下地方政府可以通过贴息、担保等方式鼓励本辖区内重点企业技改、中小企业发展和创新、信息产业发展和产业研发,支持工业经济建设。五是三产经济发展的成本支出。地方各级财政主要通过提供公共设施、外部环境等保障条件来保证旅游业发展,通过财政政策引导发展,通过贴息、担保等方式鼓励发展。六是城镇及交通建设支出。在必须由政府举办的场合下,城镇建设由所隶属同级财政负担;交通道路建设和维护成本按照道路层次和受益原则划分支出责任,省道、市道分别由省、市级承担,县道、乡道和村道由县乡两级政府负责。对于基层政府无承担能力的地方,县、市、省政府要依此上推、按照与下级政府的财政能力大小成反比例给予必要资助。七是环境保护成本支出。该类支出中,属于跨区域、跨流域或负效益外溢性较大的重要措施支出和规划、监督性管理支出由省级财政负担,市、县级财政负担执行性管理支出和一般绿化、经营性防污治污支出。八是资源开发成本支出。资源开发的直接成本和社会成本支出应由直接收益者负担,而对资源开发进行战略性控制和规制的管理成本支出则应由省、市、县政府按照机构隶属关系分别承担。九是科技研发支出。该资金主要由省、市级政府财政承担,以确保本区域内重点科研项目的需要。

(四)逐步完善地方税收体系,做到“分配合理”

改进省以下财政体制要把税制改革放在重要位置,本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,逐步健全、完善地方税体系,不断提高征管水平。一是在取消面向农业独立设置的农税制度,逐步研究实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前提下,可探讨对农业流转收入开征增值税;对城乡、内外统一开征土地使用税,并对农业用地实行优惠税率,保证农民对承包土地的经营使用权;对农户开征个人所得税,在起征点的设计上实行成本扣除政策,从而体现政府对农民的公平和优惠。二是在税收政策上与国际惯例接轨,统一内外资企业所得税。对各种国别和各种所有制性质的企业实行国民待遇,在税收上一视同仁、政策优惠上透明规范,从而为各类企业公平竞争提供良好的环境。三是取消屠宰税、宴席税、固定资产投资方向调节税等过时税种,在简化税制的基础上减少行政成本。四是将房产税和城镇房地产等合并为物业税(不动产税),并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。在税制改革的进程中逐步健全地方税体系。

我国地方税体系尚不完善,政府级次较多,难以做到每级政府都有“主体税种”,可以对若干税种实行几级政府共享的方式,但不得按企业隶属关系来划分收入。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。从中长期看,建议将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级,分别设置省税和市县税,将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种,改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。可考虑在改革之后,中央财政的固定收入包括:增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种;其收入总量应控制在全国收入比重的55%-60%之间。省级财政的固定收入包括:营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种;其收入总量应控制在全国收入比重的15%-20%之间。市县财政的固定收入包括:不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种,以及其他国税、省税以外的较小税种;其收入总量应保持在全国收入比重的25%-30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入,具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。在近中期,增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的稳定。在财力分配上,要大力向基层政府倾斜,降低上解比例,取消困难县的上缴任务,共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政,使基层财政能在涵养财源的基础上正常运转、休养生息,从而真正担当起基层财政的职能。

(五)进一步规范和完善转移支付制度,做到“调控有力”

中央和省级应承担全国和辖区间基本公共服务均等化职能,并进一步增强省级财政在调节省以下财力差异方面的责任。转移支付的最终目标就是统一市场下的社会成员,不论是在什么地方,都能享受大体均等的基本公共服务,这也就是公共财政体制下的基本公共服务均等化。由于各地经济发展水平不同,财政收入差距很大,必然导致财政支出责任需要的财力与统一划分的税种配置的财政收入能力之间大小不等的差异。需要建立和完善一套科学合理、透明规范的一般转移支付和专项转移支付制度,来解决财政支出责任与财政收入能力之间纵向上和横向上的不平衡问题,最终形成完善、规范的省以下政府间财政管理体制,充分发挥政府(主要是省级)的调控职能。

一是要科学合理计算标准财力和标准支出,把县级政府所承担的支出项目全部给予考虑,在标准上尽量满足支出的需要,在标准财力和标准支出的计算上,还要考虑收支的正常增长速度,做到转移支付与财政支出同步增长;二是要专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区处于同一起跑线的基础性公共项目,如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款;三是要改变专项转移支付方式,取消配套做法,建立激励和约束机制,花钱买好的机制,或者在好的机制下花钱,发挥转移支付政策的导向作用;四是要充分考虑各地的债务还本付息支出,以缓解贫困地区的县乡财政困难;五是要改进转轨过渡期转移支付的技术办法,简化转移支付形式,明确财政部门为转移支付唯一的实施主体,取消系统内转移支付做法,上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付,由下级财政安排到具体的支出部门,并纳入部门预算,接受同级财政和同级审计的监督,凡需要地方配套的工程项目,应考虑地方财力实际,切实减轻县乡财政压力;六是要建立市县级政府支出的评价监督和考核指标体系,设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要,采取因素法而不是基数法,并遵循公开、公正的程序,科学合理地分配转移支付资金,加强转移支付资金和专项拨款的管理;七是要对特殊地区实行特殊对待。在现行分税制财政体制下,对困难县乡而言,如果不发展工业,财政收入难以实现快速增长,在这种情况下,许多传统农业地区也在谋求发展工业,造成低水平重复建设、资源浪费和环境破坏等问题。因此,对确实不适合发展工业并且具有其它产业特色的地区,如产粮县、自然保护区等,从财政体制上应当特殊对待。

(六)鼓励各地通过“省管县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级,做到“减级次、增效率”

针对现行财政级次过多的弊病,建议在现行行政管理体制大体不变的情况下,在省以下率先启动和进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点,即在鼓励各地逐步取消市管县体制,实行省级财政直管市、县财政,市、县行政不同级但可财政同级,市级财政只管市辖区,从而提高省级县级保障能力,促进县域经济发展,提高财政管理水平和效率;乡镇原则上全面推行乡财县管,虚化乡财政,将乡镇预算内容归入县级财政管理,为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件,促进乡镇保障能力,规范乡镇收支行为,巩固农村税费改革成果。这样,通过逐步形成和完善中央--市县三级财政体制,实现行政体制与财政体制的“扁平化”。

实行中央--市县三级财政体制,不仅有利于夯实财政体制的基础,把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政;更有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本,从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。这样,既可以促使政府摆脱大量的微观管理,把与市场经济发展相悖的职责剥离出去,解决政府目前存在的职能转换不到位、事权划分不清和办事效率不高的问题;还可以避免因政府层级过多而形成层层集中模式,增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能,从而为规范省以下各级政府间的分配关系,建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。

二〇〇六年

 

 

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