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处理好五大关系 防止五种现象
扎实推进社会主义新农村建设
(2006年)

——关于建设社会主义新农村的调查和思考

办公厅课题组

 

2006年是建设社会主义新农村的开局起步之年。为了了解有关方面对新农村建设的看法和建议,进一步增强财政支持新农村建设工作的针对性和有效性,“财政支持建设社会主义新农村”课题组,通过召开座谈会、实地走访,深入乡镇、农村,广泛听取了海南、四川、黑龙江、新疆、青海、广西、内蒙古、江苏、浙江、河北、河南、安徽、湖北、湖南、陕西等地财政部门同志、乡镇负责同志、村干部、农民群众的意见和建议,并从中得到了一些启示。

一、农民群众、乡村干部和地方财政部门的意见和建议

(一)农民群众的反应和建议:新农村建设是农民的福音,非常感谢党中央、国务院;建设新农村要优先解决乡村道路、农田水利等急迫的问题,希望国家多投入并尊重农民个人意愿

1.广大农民群众对新农村建设反应积极,期望值很高,新农村建设已成为当前广大农民群众议论最多的热门话题安徽省金寨县油坊店乡群众代表说,近几年来,国家对农民实实在在地办了不少好事,给了不少好处,特别是在农村税费改革以后,老百姓的负担不断减轻,不仅农业税不交了,种田还能得到补贴,孩子们上学也不要钱了,现在又要搞新农村建设,这是农民的福气,老百姓打心眼里高兴,非常感谢党中央、国务院湖北省沙洋县后港镇荆南村主任张元江说:建设新农村的20个字让老百姓听起来很带劲,广大农民举双手赞成,大伙都在议论新农村,对今后的好日子充满向往。以前村里开个会,要把人关在学校里,门上上锁,即使这样还有人翻院子跑出去。最近召开新农村宣传大会,学校操场上全是人。湖北省沙洋县后港镇黎坪村专门印制了新农村建设的小册子,发到每个农户手中。该村老党员钟祖海还自编新农村三字经(免皇粮、发直补,政策好、百姓富,新农村、都说好,咱农民、要争气,不等要、靠自己,勤劳作、种好地,学科学、活多经,增收入、美环境,远迷信、树新风,邻里和、家庭睦,建小康、迈新步),并到全村巡回宣传。湖北省沙洋县后港镇群众代表雷生发说:上面说建设新农村,大伙热情很高,都迫不急待,恨不得今天说,明天就干,后天就建成。湖北省钟祥市九里乡王岭村村民伍海兵说:这几年中央政策真是好,免了农业税,给我补了粮,这回轮到给我们盖新房,希望村干部尽快把自家的两间土坯房改建成好房子。

2.广大农民要求新农村建设优先解决制约农村经济社会发展的瓶颈问题。金寨县白塔畈乡白塔村支部书记王孝华说,新农村建设要突出重点,突出主题,一抓到底,不能今天搞这个,明天搞哪个,让群众心里没个准信。大家反应比较突出的:一是村级道路维修。海南省海口市龙华区龙桥镇儒关村村民林明佩反映:他们这里是火山岩地区,地上资源丰富,可以种果树,但石头太多,走路都难。如果政府帮助把路修好了,肥料运得进,水果运得出,致富就有希望了。湖北省沙洋县后港镇荆南村会计王正洪反映:他们村三、四组一直没通公路,去年年底正是销渔旺季,附近几个组由于有公路,农民养的鱼早早就销售一空,而这几个组34万公斤鱼囤在家里,最后只好以低于市场价0.5元的价格甩卖给渔贩子,白白受了损失。二是农村水利设施整修。湖北省钟祥市九里乡王岭村李和平反映:现在农村水利设施老化,堰塘像碟子,渠道像肠子,机台像叫花子。他们村由于渠道老花,农忙时好不容易引来点水,没到田头就渗漏完了,一般农田每亩能打1200多斤稻谷,他们那里田产只有6700斤。海南海口市龙华区龙桥镇儒关村村民林明佩说,我们这里旱情很厉害,水利设施落后,都是靠天吃饭,哪家富不富,就看水缸多不多。三是农村信息网络建设。一些农民反映现在城里人能在家上网,我们农村还不行,要了解外面的政策和农产品行情很难。在外面读书、打工的子女带回的电脑成了聋子的耳朵(摆设)。赵王庙村支书肖永清将农民最迫切的问题归纳成三个“四”,即四通(通路、通水、通信、通有线电视)、四改(改水、改厕、改圈、改厨)、四建(沼气池、文化活动中心、医疗服务中心、法律服务中心)。

3.广大农民希望新农村建设中要加大财政投入,并注意解决乡村债务问题。安徽金寨县铁冲乡村民代表说:金部长公共财政阳光照耀农村的说法非常好,讲到了农民的心坎上。现在农村的欠账太多,建设新农村国家财政还要增加投入。比如,乡村道路、水毁工程等,不光是我们村的人用,外村人也用,甚至公家人也用,不应该让老百姓出钱,也没有这个能力。城里的路都是国家拿钱修的,农村道路也应由国家来修。金寨县白塔畈乡白塔村支部书记王孝华说,现在修一公里村级公路要10万元,如果要农民出肯定行不通,虽然有“一事一议”制度,但目前群众认识还跟不上,实际操作很难,最好的办法是国家投点资,老百姓出劳力,解决水、路等问题。  

在调查中不论是党员干部还是群众代表还要求上级部门大力支持化解村级债务。我们所调查的湖北省荆门市下属的钟祥市、沙洋县四个村,债务都在百万元以上,不少村干部手里都有村里打的欠条。钟祥市九里乡王岭村副书记陈国民手里就有4万多元。该村书记张春新说每到年关到他家要账的群众不少,有的干脆就住在他家,他只得四处躲避,大过年的有家不能归。他建议,建设新农村国家一定要重视支持解决乡村债务。不然的话,旧账未了,又添新债,最终农民又成为买单者。建设新农村不能再采用过去 “人民某某人民办”的办法,这实际上是变相掏群众腰包的理由,会影响政府的威信,让群众产生逆反心理。

4.广大农民群众要求新农村建设要实事求是,尊重农民意愿,落实好政策,不搞形象工程,不做表面文章。海口市龙华区龙桥镇儒关村村民林尤琨说:新农村建设是好事,可千万别瞎折腾,从这搬到哪,又是盖水泥房,又是统一标准。我们这里水泥房冬冻夏热,住着不舒服,不如现在的瓦房。村民李和平说:我们农民不同于城里居民,平时闲散惯了,就是政府鼓励我们建新房,也得给我们留出菜地,禾场,不然的话,住着新房,心里憋得慌。河南叶县梅湾村村民王明言说:新农村建设是好事儿,老百姓当然希望自己生活的村庄能有好的变化,能够过上舒坦的日子。国家既然提出了新农村建设,就要实实在在推行,不能变成喊口号。国家的好政策要原汁原味儿地落实,不能走样儿。黎坪村群众代表吉成中说:我家种5亩多地,加上农闲时打一些零工,每年只有万把块钱收入,两个孩子读书要用钱,加上平时的人情往来,一年下来余下的不到2000元,如果要求集中搬迁,仅建房就要5万多元,一家人不吃不喝要20年才能还清。建设新村民村里可以先把水、电、路、网搞通了,至于房子农民有钱的愿意搬就搬;一时没有钱的,也可暂时不搬,不要搞强迫命令。大学生村官、河南叶县旧县乡西高庄村党支部副书记魏进庚说:新农村建设要顾及偏远落后的村庄,尤其是乡镇交界、山区的村庄,发展要平衡,以缩小城乡差距,不能搞成形象工程、政绩工程。

(二)乡村干部的反应和建议:建设新农村要制定规划,突出生产发展,培养新型农民,选好带头人

1.编制科学的发展规划是新农村建设的关键。安徽金寨县槐树湾乡党委书记郑鹏说,建设新农村是一件大事,涉及面很宽,也需要很长时间,必须做到规划先行。制订规划好比做房子打地基,地基不牢,房子就会垮。同时,要因地制宜,不一概而论,先抓试点,以点带面。沙洋县后港镇黎坪村书记肖永清说:搞好村级规划很重要,并要尊重广大村民的生产生活习惯。建议新村庄规划要划分为村民生活区、农业生产区、工业生产区、文体活动区四个区域。

2.培养新型农民,调动农民积极性是新农村建设的核心。海口市龙华区龙桥镇镇长范会茂:我们这里人多地少,靠天吃饭,临时打工也不能解决长远问题,根本的还是要加强对农村劳动力的培训,让一些有文化、懂技术、会经营的农民进城创业,为农民生存创造空间。金寨县南溪镇党委书记张善中、白塔乡党委书记张业余说:当前,很多群众对建设社会主义新农村存在着认识上的误区,而且还存在着依赖思想,看政府怎么办?因此,当务之急,还是要加大对农民的教育和政策宣传力度,调动农民的积极性和创造性,共同建设新农村。

3.发展生产,增加农民收入是新农村建设的主要目标。湖北省沙洋县后港镇荆南村副主任李厚生说:只有把生产搞好了,生活才能宽裕,才有钱住新房,穿好衣服,娃儿才有书读,才能建设新农村。河南平顶山市叶县县长阎廷瑞说:只有抓住大力发展农村经济、增加农民收入等重点环节,新农村建设工作才能起好步、开好头。农民口袋里没钱,新农村就是一句空话。建设社会主义新农村,老百姓看不到实惠,怎么说也不行。钟祥市九里回族乡副乡长陈继洲认为:这几年虽然农民的日子好过了些,如果政府不在发展生产上多想些办法,一旦粮价降下来,很多农民要返贫。

4.选好带头人,加强基层组织建设,是新农村建设的重要保证。海口市龙华区李书记说,火车跑得快不快,全靠火车头。村干部和有能力的带头人的作用很重要,甚至比政府的号召还管用。对村干部和带头人要予以重视,在活动资金上给一些支持,在个人待遇上给一点照顾,使他们成为新农村教育的宣传员、农业产业结构调整的引路人,农村公益建设的志愿者,农村精神文明建设的主力军,农民朋友的贴心人。海口市龙华区龙桥镇永乐村村委会主任吴亚友说:现在当村干部、当带头人完全是靠党员的党性,凭做人的良心。我这里来了几个大学生,但都嫌待遇低走人了。就拿我个人来说,以前在外面办了个小型加工厂,生意不错,挣了一些钱,老百姓把我当作能人选我作为村委会主任,一个月就200多块钱。湖北省沙洋县后港镇荆南村副主任李厚生说:要大力宣传农村勤劳致富、节俭治家、家庭和睦的好典型,用自己身边的事例教育农民发家致富。荆南村在全村树立了夏大坤、李正平等10大致富能手,为他们家挂上光荣匾,使农民感觉榜样就在他们身边,效果很好。

5.村企联建、助资引智是新农村建设的有效形式。海口市龙华区龙桥镇等不少乡镇党委书记、镇长建议:新农村建设不仅需要国家的支持,还可引导国有企业、乡镇企业等支持新农村建设。比如,拿出一些资金支持农村基础设施建设,加强农民工的培训,吸收农村剩余劳动力到企业打工就业,开发当地资源等。这既是企业回报社会的有效形式,在一定程度上可减轻国家财政负担,也可为企业发展开辟一条新的出路。海南金邦实业有限公司与海口市龙华区龙桥镇儒关村开展了“一帮一”结对建设文明生态村的活动。该公司投资助20万元帮助该村修建了一条长3 公里、宽5米的环村水泥大道,投资10万元帮助建起了村活动中心,资助10名贫困孩子学费,公司也从开发当地水果等资源得到发展,并聘请村里50 名富余劳动力到公司从事保安、保洁工作,成为当地“一帮一”活动的先进典型。

6.财政要增加投入,并要集中财力办大事,这是财政支持新农村建设要十分注意的问题。安徽金寨县白塔畈乡党委书记张业余说,建设新农村上级财政要大力支持,没有上级财政支持,搞新农村建设是一句空话。该县双河镇党委书记陈永开说:现在县乡基层财政还很困难,基本是“有钱养兵”,而“无钱打仗”。建设新农村上级财政必须大力支持。同时现在投入部门也多、资金分散,基本是“你种你的五亩地,我种我的三分田”,希望部门间要加强协作,资金要集中投入。

(三)财政部门的反映和建议:新农村建设财政部门要突出做好筹措资金、用好资金和管好资金三项工作

1.建设新农村财政要积极发挥作用,并研究开辟新的资金来源渠道。陕西河阳县财政局李宏武说,新农村建设需要大量的公共投资。农村的道路、通讯、用水、公共卫生、义务教育等公共基础设施和公共服务,都需要政府财政作保障。在农村资金短缺,农民又比较贫穷的情况下,建设新农村没有政府财政的大量投入将寸步难行。河南省财政厅办公室朱焕然说:从财政自身讲,每年保持稳定的增量投入非常重要。目前,各方面建设新农村积极性都很高,特别是各个部门都在制定相应规划并对财政投入提出了很高要求。财政如何既积极主动,又实事求是地支持推进新农村建设,需要认真研究,早谋对策。青海省财政厅办公室竺向东说:中西部基础设施比较落后,农民自身投入能力有限,农业积累又很低,要发展农业经济,改变农村面貌,建设新农村光靠农民的奋斗是不现实的,各级财政都有责任加大对新农村建设的投入。湖南省财政厅办公室李丙力说:新农村建设要有一个战略规划,否则财政投入的重点很难突出出来,不利于集中财力办大事,也不便于统筹安排。目前的“三农”投入主要靠的是中央财政,省里也增加了投入,但市县乡基本没有什么钱,主要依靠中央和省级财政,这种现象应引起注意。内蒙财政厅办公室高迎光说:按照中央1号文件精神,建设新农村建设肯定要增加投入,但要注意三个积极性、建立三个机制,一是调动各级财政的积极性,建立财政投入稳定增长机制;二是调动农民积极性,建立农民参与的有效机制;三是调动社会其他方面的积极性,通过奖励、补助、税收优惠等政策措施,建立引导社会资金投入的激励机制。四川双流县财政局游成志说:现在“三农”投入口径已经比较乱,没有一个统一的口径,既不利于工作,也不利于保证投入的稳定增长,各方面对“三农”投入又都十分关心,建议中央财政尽快统一规范起来。曾在财政部门工作过的浙江省温岭市街道办主任顾雪荣认为,财政支持新农村建设既要积极,又要冷静。现在各条战线都在支持新农村建设,都在上项目,都想让财政拿钱,财政不是万能的,不能跟着瞎起哄。如果铺开摊子去干,势必会使本已困难的县乡财政产生新一轮的债务。安徽省金寨县财政局孙学龙说:建设新农村政府财政不能包办,但必须投入引导。现在农民都很现实,“一事一议”很难,对个人有益就议,没益就不议,如何开辟新的来源渠道,筹措新农村建设资金,财政部门要下大功夫。建议:一是按照以工促农、以城带乡的原则,主要针对城镇工商企业开征社会主义新农村建设税,一方面有政治和社会意义,让广大农民知道现在真正是城市为农村、工业为农业作贡献;另一方面也有财政经济意义,可筹集建设新农村的资金。二是在一定时期内发行社会主义新农村建设债券,期限可以适当长一点,等新农村建设取得一定成果、财政状况再好一些的时候偿还。

2.财政支持新农村建设资金要突出重点,不能撒胡椒面。江苏省苏州市财政局副局长钱金泉说:要合理界定财政支持新农村建设的范围和重点,逐步实现财政支持和市场调节的有效对接,否则漫无边际地撒胡椒面,最终可能会费力不讨好。作为经济发达地区,新农村建设资金要重点用于支持农业保护区和生态保护区建设,建立生态补偿机制,改善农村劳动力的就业结构,改进农民收入结构,加快发展农村教育、文化事业,逐步做到城乡一体化,提高农民生活质量。黑龙江省财政厅张高成说:新农村建设要突出重点。东北地区新农村建设资金要重点用于“八项工程”建设,即以通村公路为重点的畅通工程、以供水、排水为重点的饮水工程,以农村住房建设为重点的安居工程、以沼气推广为重点的能源工程、以农村免费为重点的助学工程、以新农合为重点的医保工程、以建立农村低保为重点的社保工程、以整体脱贫为重点的扶贫工程。河南省财政局办公室朱焕然说:作为中部地区,新农村建设资金要重点用于加强农田水利基础设施建设,支持农业产业化和农村专业合作组织建设,提高农业综合生产能力,建立农民增收的长效机制。

3.把提高财政支持新农村建设资金使用效益放在突出位置。河南省财政厅朱焕然建议:要对现有的支农资金进行整合,打破部门堡垒,合并同类项,集中使用,提高资金的整体效益。陕西省合阳县财政局李宏武说:要切实注意提高财政支农资金使用效益,建议尽快实施省直管县改革,减少资金使用的中间环节;整合支农资金渠道,现在很多口对下,资金使用既分散又有重复;对经济欠发达县市支农资金不再要求县里配套。安徽金寨财政局孙学龙说:提高财政支农资金使用效益大有文章可做,一是要充分利用现有的存量资金,历史上财政对“三农”有巨大投入,要充分利用好现有存量资源,避免重复建设,重复投入,不能另搞一套。二是改进财政支农方式,比如,实行省管县、乡财县管,少一个层次就少一层资金的损耗;再如,上级财政,对“三农”投入不再按项目改按前三年投入的平均数对县下达投入额度,由县自主安排使用等。

二、几点思考和建议

从各方面的反映和建议中,我们可以得到一些启示,归纳起来,就是要在新农村建设中注意处理好以下几个关系,防止几种现象:

(一)处理好加快建设与量力而行的关系,合理引导各方面特别广大农民群众的预期,防止急于求成和欲速不达

从现实情况看,我国具备加快建设社会主义新农村步伐的有利条件:一是党中央、国务院高度重视;二是各方面积极性高涨;三是我国经济财政实力和综合国力不断提高,为建设社会主义新农村提供了有力保障。四是近些年来的“三农”工作为建设社会主义新农村奠定了较好基础。同时,也要看到,建设社会主义新农村不可能一蹴而就,需要一个长期的过程。英国解决“三农”问题用了近百年时间,美国用了七、八十年时间,韩国的“新村运动”持续了三十多年,德国新农村建设具有代表性的“巴伐利亚试验”也搞了五十年。我国是一个农业大国,70%左右的人口生活在农村,“三农”问题由来已久,涉及面更广、范围更大、人数更多、任务也更艰巨。因此,必须充分认识其艰巨性和长期性,既要抓住机遇,加快步伐,又要实事求是,量力而行。建议:

一是加强引导,把握好宣传的度。各方面的积极性、主动性和创造性是加快新农村建设的动力之源。一定要通过加强宣传调动好、发挥好和保护好。但同时也要注意把握好宣传的度,既宣传各地新农村建设中的新进展和好经验、好做法,以更好地鼓舞人心,调动各方面积极性,同时也要宣传新农村建设的长期性和艰巨性,让大家作好打持久战的准备,特别是不宜喊口号,提过高的目标和过急的要求,不搞“运动式”、“跃进式”的举措,既避免让广大农民产生过高预期,甚至把积极性变成盲目性,最终导致破坏性;又防止建设进程不如预期形成巨大落差后,挫伤积极性和信心。

二是实事求是地学习典型,树立典型。为了加快新农村建设步伐,一些地方掀起了一股学习借鉴江苏华西村等地新农村建设先进经验的热潮,同时采取试点办法树立先进典型。应该说,江苏华西村等地是新农村建设的成功典范,对其他地方搞好新农村建设具有一定的借鉴作用。但也要看到,华西村等先进典型,实际上比许多城镇更“城镇化”,更“工业化”。如果没有相应的区位优势、资源优势,具备相应的交通基础设施等条件,是很难“移植成功”的。我国农村情况千差万别,要防止为加快新农村建设步伐而将这次先进典型的做法模式化,从而生搬硬套,脱离当地实际。另外,通过试点探索积累新农村建设的经验,也有利于加快新农村建设步伐。但也要注意选好试点村,既要选条件较好的村,又要选条件较差的村,同时还要注意试点过程中不能主要靠政府(财政)集中投入去树立新农村建设的典型,试点方法要规范,从而保证试点典型的代表性、示范性及其推广价值。

三是要严格约法三章,坚守不增加乡镇政府债务负担和农民负担这条红线。县(市)以上政府不宜对乡镇政府建设新农村下指标,定任务,搞达标;乡镇政府不能通过负债或变相负债进行新农村建设,甚至搞形象工程和表面文章,切实防止在新农村建设中出现新一轮乡镇负债,更不能以新农村建设为借口,直接或变相向农民集资收费。在召开农村税费改革等相关工作会议时,国务院及有关部门对此应提出明确要求并加强监督检查。

(二)处理好全面建设和重点突破的关系,抓紧编制指导性强的规划,防止一哄而起和遍地开花

新农村建设涉及农村经济建设、社会建设、文化建设和政治建设等各个方面,是一个复杂的系统工程,头绪繁多,任务艰巨,有大量工作要做,也需要巨额投入。但一个时期内可动用的人力、物力和财力毕竟都是有限的。因此,在社会主义新农村建设过程中,既要统筹兼顾,全面推进,同时也要突出重点,以点带面,从解决当前农村最突出、最主要的矛盾和广大农民群众最关心、最迫切需要解决的问题入手,集中人力财力办大事,循序渐进地推进新农村建设。为此,制定方向明确、目标清晰、重点突出、指导性强的规划十分必要和重要。

制定规划应当把握以下几个原则:一是全面性原则。社会主义新农村内涵丰富,既有“硬件”建设,又有“软件”建设。规划应该涵盖“三农”工作的方方面面,特别是不能片面地把新农村建设等同于新村庄建设,把新农村建设规划等同于新村庄化建设规划。二是阶段性原则。规划应根据广大农民群众的要求,注重轻重缓急,讲究先后顺序,明确阶段性工作目标,突出不同阶段不同的工作重点,把生产发展放在更加突出的位置,先“雪中送炭”、后“锦上添花”。建议在农村经济发展方面的支持顺序如下:农田水利基础设施建设;县乡公路建设和改造;农业产业化和农村专业合作组织建设;城镇化发展等等。建议在社会发展方面的支持顺序如下:实行农村免费义务教育和加强农民技能培训(包括科技示范入户);建立和完善农村社会保障制度;农村生态环境建设;普及先进文化,等等。建议在体制改革和创新方面的支持顺序如下:农村金融体制改革;建立农村现代流通体系;完善县乡财政管理体制;深化乡镇机构改革和加强农村基层组织建设,等等。三是承接性原则。建设社会主义新农村使我国解决“三农”问题的努力方向更加明确,战略目标更加清晰、工作措施更加得力,但绝不是要抛开以前“三农”政策办法和工作基础而另起炉灶,另搞一套,而要进行有效衔接,已确定有效的支农政策要继续坚持,已取得的经验要充分运用,已推进的改革要继续深化,保持相关政策措施和工作的相对稳定性和连续性,在此基础上再积极探索创新新的支持措施和办法。四是前瞻性原则。消除“二元”结构、实现城乡一体化是我国解决“三农”问题的高极目标,城镇化和现代农业发展是“三农”工作的必然趋势。建设社会主义新农村并不是要把所有农民都永远留在农村,不能就农村建农村,今天的新村庄很可能就是今后的小城镇。根据城镇化的一般规律,城镇水平在30%70%时期是城镇化加快发展时期,一个国家的城镇化水平达到70%左右才能基本稳定。可以预见,未来20年我国将处于城镇化加快发展时期。因此制定新农村建设规划必须从统筹城镇化、工业化、产业化和推进城乡一体化的全局出发,站在更高、更新的角度,把握发展趋势,把新农村建设与城镇化发展规划有机结合起来,与农业产业化、规模化发展有机结合起来。特别是在村庄和乡村道路建设规划布局等方面要增强前瞻性,预留“接口”,避免新农村建设成为今后城镇化和城乡一体化发展的障碍,减少不必要的损失浪费。五是特色性原则。我国各地情况千差万别,推进新农村建设起点有差距、进程有快慢、水平有高低,不可能是一个模式、一个标准、一个进度。我们要建设的新农村,应该是类型多样、特征鲜明、风貌各异、多姿多彩。因此,规划必须因地制宜、实事求是,突出地域特征、经济发展水平特征、民族特征、文化特征和乡村特征,不搞“一刀切”。特别是搞新村庄建设,既不宜用城市人的思维为农民设计村庄的图纸、式样,又切忌样板化、千村一貌,更不能贪大求洋,脱离农村经济发展水平和农民的承受能力。谨防不符合农村实际的“家家户户住别墅”、“扛着锄头坐电梯”的现象产生。六是操作性原则。即制定规划时应把指导思想、重点任务、工作目标和具体措施分开,通俗易懂,避免过于笼统,特别是在制定具体措施时,要把各相关方面的责任分开,各司其职,各负其责,以分清责任、便于操作落实。

(三)处理好政府(财政)与市场的关系,努力建立分工明确、协调配合的多元化投入机制,防止财政大包大揽和包办代替

在建设社会主义新农村的过程中,政府财政担负着义不容辞的责任,必须站在调整国民收入分配全局的高度,在统筹兼顾的基础上,向重点支持农业、重点支持农村、重点让农民受益转变。但在社会主义市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性作用,政府(财政)主要是弥补市场失灵,在农村公共服务和公共基础设施建设中发挥主导作用。政府(财政)与市场(包括金融、农民和企业等其他社会力量)在建设社会主义新农村过程中,各有各的功能,各有各的侧重,是一种相互补充、有机结合,而不是简单并列、非此即彼的关系。政府财政要切实增加投入,不断加大支持力度,但不能越俎代庖、包办代替,做到既不缺位,又不越位,也不错位,重在到位,努力建立起全社会共同参与、各方面分工配合的新农村投入机制。

一是完善财政支持新农村建设投入机制,并主要用于支持农村公共基础设施建设和公共事业发展。在认真落实中发1号文件“三个高于”等已明确的财政投入政策措施的基础上,还要开辟新的资金渠道,创新支持方式,建议:1)将车购税和养路费主要用于农村。主要是考虑到近些年来,特别是实施积极财政政策7年来,城镇公路等基础设施建设状况已大有改观,而乡村道路建设滞后已成为当前农业生产和农民增收的突出制约因素;2)县乡财政新增财力主要用于新农村建设。从事权角度看,县乡财政在新农村建设特别是改善农村公共服务、提供农村公共产品等方面,应该承担主要责任。3)中央财政制定鼓励地方财政增加新农村建设投入的政策措施。在中央财政“三农”增量投入中拿出一部分作为奖励专项资金,按照因素法,对支持新农村建设投入力度大、成效明显的地方给予奖励,更好地引导地方财政增加投入。也可考虑将此奖励资金并入缓解县乡财政困难奖补资金中,将“三奖一补”改为“四奖一补”,即对地方增加“三农”投入也给予适当奖励。为便于比较并考核地方财政增加“三农”投入情况,结合实施新的政府收支分类改革,中央财政应尽快明确统一规范的“三农”投入计算口径和统计指标体系。4)改革农村基础设施建设资金分配方式。为了规范分配特别是提高效率,建议改变按项目层层申报的分配方式,在人代会中央预算通过后,即按因素法(比如农村基础设施建设任务、财力状况等)直接分配各地,由各地根据乡村道路等基础设施建设规划及相应的项目库,自主安排用于农村基础设施建设,并报国家发改委备案备查,以便监督。主要是考虑到农村基础设施建设项目多、资金量小,按项目层层申报审批,层次太多,时间过长,既难科学规范,更难保证效率。

二是合理引导金融重返农村市场,充分发挥金融在新农村建设中的作用。金融是现代经济的核心,也是新农村建设资金供应的主要资金来源渠道。建设新农村为农村金融发展开辟了广阔空间。从某种程度讲,农村金融的发展水平直接反映着新农村的建设水平。但从目前情况看,金融对“三农”支持乏力,国有商业银行正在逐步退出农村,农村信用社支农能力薄弱,农业发展银行业务范围狭窄,邮政储蓄在农村只存不贷,广大农民和涉农企业金融需求得不到有效满足。不仅如此,现有的农村金融体系还以其“虹吸”作用,使农村大量资金倒流城市,成为新农村建设的重要制肘因素。据有关研究估算,农村每年的资金流出至少在3000亿元以上。因此,必须尽快创新和构建合理有效的农村金融服务体系,引导农村商业性金融重返农村市场。建议:1)确立农村信用社在农村金融体系中的主导地位。发展农村金融勿需所有银行都重返农村市场,既无必要,又易加剧无序竞争。关键是要明确农村金融中的承载主体。农村信用社的经营性质、业务范围、网点分布等优势,使其比较适合在农村金融体系构建中扮演主导地位。2)制定并完善促进农村金融发展的财税优惠政策。农村小额贷款多、交通不便等客观现实,决定了农村金融发展的成本要明显高于城市金融。制定实施优惠政策是十分必要的。一方面,要采取财政贴息、减免税收等激励措施,同时,也可参照国有商业银行不良资产处置方式,帮助化解历史包袱。3)对农民实施优惠利率并简化程序。农业投入回报率相对较低。过高的门坎,与商业贷款一样的利率农民是承担不起的,需要在财政优惠政策的支持下适当降低农民小额贷款的利率,并且简化程序,方便农民贷款。

三是开展“一帮一”活动,引导企业等社会力量投入新农村建设。广大农村既是个巨大的市场,又具有丰富的廉价劳动力,投入新农村建设对企业等而言也蕴涵着无限商机。建议在企业自愿的前提下,政府支持鼓励开展“一帮一”活动,即一户大中型企业重点帮扶一个(或几个)乡村。乡村在企业帮扶下,通过加强公路等基础设施建设、吸收和培训农村劳动力、传递先进技术等,加快建设新农村步伐;企业在帮扶乡村建设中,通过开发农村资源等开辟新的发展空间。这既是互惠双赢的举措,也是以城带乡、以工促农方针的生动实践,更是社会主义制度优越性的具体体现。政府可通过强化宣传动员、搭建帮扶平台、给予政策支持等措施,引导企业等社会力量投入新农村建设。

四是农民个人的事情个人办,确立农民在新农村建设中的主体地位。广大农民是新农村建设的直接参与者和直接受益者。确立农民在新农村建设中的主体地位,充分发挥农民的积极性,有效激发农民的创造性,是新农村建设的根本保证。一方面,要明确要求农民通过宣传教育,引导农民克服“等、靠、要”思想,特别是对农民住房等纯属农民个人的事务,要通过自己的努力,依靠自己的双手,建设自己的家园。另一方面,要通过直接补贴、物资支持等政策措施,调动农民参与新农村建设的积极性。

(四)处理好增加财政投入和用好财政资金的关系,切实提高支农资金的使用效益,防止大手大脚和损失浪费

随着国家财政实力逐步增强和社会主义新农村建设步伐加快,特别是财政支农投入稳定增长机制的逐步建立和完善,今后一个很长的时期内,财政对“三农”的支持力度还要加大,覆盖的领域还要拓展,支农资金无论是种类还是规模,都将继续呈快速扩大的态势。在这种情况下,如何用好财政资金,防止重点支出“重点”损失浪费,切实提高支农资金使用效益,与增加投入具有同等重要的意义和作用。

一是加强组织领导,集中支农决策。具体建议:1)中央制定年度新农村建设工作要点。即根据中央经济工作会议和中央农村工作会议精神,制定年度新农村建设工作要点,进一步明确当年新农村建设工作重点和所要达到的年度目标,同时明确牵头负责部门和参与部门,年底对照检查,确保贯彻落实。2)地方加强新农村建设工作的组织领导。成立由政府主要领导挂帅,农林水、财政、发改委、扶贫、国土、交通、文教科卫等有关部门参加的联席会议制度:一方面加强组织协调,明确年度支农工作原则、重点和目标;另一方面指导和监督各部门支农工作。3)部门内部建立民主集中的决策机制。涉农部门建立内部联席会议制度,主要根据党中央、国务院和地方党委、政府确定的支农原则和重点,对上级支持和本级安排的、由不同内设机构管理的资金进行集中使用管理。

二是整合支农资金,体现预算安排和执行中。具体建议:1)存量适当整合与增量重点整合相结合。除救灾资金、种粮农民直接补贴等具有特殊用途和政策导向作用的资金外,对各部门支农的其他存量资金,以主导产业或重点建设项目为支撑打造支农资金整合平台,将性质趋同、目标接近的存量资金进行归并使用,形成“各炒一盘菜、共做一桌席”的新格局,减少资金使用上的重复交叉,形成规模效益。对财政支农增量资金则由政府统筹安排,进行重点整合,形成“拳头”,集中用于加强最薄弱的环节,解决农民反映最突出的矛盾和问题2)改革支农资金分配方式。逐步改变按项目分配支农专项资金的办法,今后中央、省级财政及有关部门先参照上年情况下达次年各地支农专项资金控制指标,由县级党委、政府根据规划和当地实际情况,在“三农”科目范围统筹安排使用,并将具体安排使用情况上报备案,以便监督检查。同时,积极创造条件,研究逐步按该专项资金所要达到的特定政策目标相关的主要因素,用公式法公平、公开、公正地测算分配支农专项资金。3)赋予县一级政府适当的自主调整权限。考虑到完全按因素法分配支农专项资金需有一个过程,中央和省级有关部门可相应修改完善专项资金管理的制度和办法,在加强监督、确保支农资金用于“三农”的前提下,赋予县级政府整合中央和省级支农专项资金的一定权限,消除资金整合的制度和审计制约,以便县级政府根据本地实际,在“三农”科目范围内对资金的流向进行适当调整,真正把有限资金用在最急需的地方。4)清理各部门支农专项资金的配套规定。由中办和国办牵头,对中办发[2001]11号文件中关于“除党中央、国务院另有规定外,各部门保留的专项拨款,一律不得要求地方予以资金配套”规定的落实情况,进行一次检查、清理、规范,凡不符合规定的要尽快修改取消。

三是规范支付办法,严格资金使用。具体建议:1)对各种直接支付给农民的补贴和补助资金,尽可能采用一卡通的办法。如五保补助、抚恤优抚资金、农村特困群众救助资金、森林生态效益补助、退耕还林现金补助、村干部固定报酬、组干部误工补贴、粮食直补、农机具补贴、水稻良种补贴、计生奖扶资金等直接给农民个人的补助补贴等资金,由主管部门明确发放对象、发放项目和发放标准,资金全部由财政部门或由财政部门委托一个机构统一支付,一个“漏斗”流向农民。避免出现一项资金专门配备一套机构、一种补贴开设一个账户(储蓄卡)等多头管理、分散支付、环节过多的情况,切实节约补贴补助成本,提高效率。2)对建设项目分不同情况采用通过集中支付方式资金直达项目和县级报账制两种方式。前者主要适用于建设工期长、资金流量大、账务管理规范的工程,如病险水库整险加固、农业产业化项目建设、农业综合开发中的水土治理工程等项目。后者主要适用于对工程造价低、工期短和施工单位账务不健全的项目,如乡村道路改造、中小学危房改造和人畜饮水等工程。

四是改进监督方式,提高监管效率。具体建议:1)把支农资金使用作为监督重点。即把支农资金使用情况作为财政、审计监督的重点,列入年度监督检查工作计划,并完善监督检查规程,定期开展专项重点检查。同时,配合“金财工程”建设,抓紧建立支农资金信息化平台和监控网络,确保支农资金运行安全。2)建立多形式多层次的协调沟通机制。对同一项目资金,从中央到地方,从财政、审计到有关职能部门,在年初确定监督检查计划时,要加强沟通协调,尽量避免重复检查,同时要注意实现监督检查信息资源共享,检查处理结论尽可能会商后下达,确保监督检查的权威性。3)完善项目公开制度。推行项目公告制、招投标制、专家评审制、中介评审制等。同时对支农资金分配和使用管理情况,要尽可能通过一定的形式向社会公布,并适时邀请人大代表、新闻媒体、人民群众代表进行监督,增强公开性和透明度。

(五)处理好政府和村民自治组织的关系,充分发挥村级带头人的作用,防止挫伤村干部的积极性

村民自治组织尽管是社会团体,但事实上承担着一定的政府职能,是党和政府在农村工作的基础,是各项政策措施的具体执行者和落实者。他们最熟悉农村的具体情况,最贴近广大农民群众,与广大农民群众朝夕相处,最了解广大农民群众的想法、困难和需要。同时,它也最能发挥示范作用,影响和带动广大农民群众。各级政府固然在新农村建设中负有不可推卸的领导责任,并直接为农民群众提供公共服务,但也要充分发挥村民自治组织的作用,积极帮助农民群众健全村民自治组织,选好带头人、领头雁,使村民自治组织带动广大农民群众在建设社会主义新农村中大显身手。

一是健全村民自治组织,选好村级带头人。一个好的村民自治组织,一批好的村级带头人,可以影响一方群众,带动一方经济,富裕一方人民。要按照《村民委员会组织法》,健全村级组织机构,完善村务公开和民主管理程序,抓好农村基层组织建设,发挥民主决策作用,将农村各种事务纳入民主决策范围,公开、公平、公正地处理好农民群众关心的问题,凝聚民心,集中民智,始终把群众满意不满意、得没得实惠作为检验标准,把党和政府的各项惠农政策实实在在落实到群众中去。要通过村民民主选举,坚持群众公认原则,真正把那些想为群众办事、能为群众办事、会为群众办事的骨干推选为村级带头人,引领农民脱贫致富。在此过程中,要特别注意避免农村宗族势力、帮派势力插手村民自治组织。

二是组织开展培训,增强村干部的工作能力。目前,村级带头人不同程度地存在着年龄结构老化、整体素质不高、带领群众脱贫致富能力较弱等问题,一定程度上影响和制约了农村的发展,加强对村干部的培训迫在眉睫。各级政府可按照分级负责的原则,成立专门培训机构,有计划有步骤地加强对村干部的培训工作。一方面加强对村干部政策和现代理论知识的学习,以党在农村的各项政策和现代经济理论知识为重点,通过定期培训和举办夜校等形式,使他们能够系统掌握和吃透政策精神,增强宗旨意识、奉献意识和创新意识,拓宽知识面,改变头脑中潜移默化的传统思维方式,提高熟练运用相关知识去分析、处理和解决农村事务的工作能力。另一方面定期组织村干部到一些新农村建设成效较为明显的地区考察学习,让他们接触典型,学习成功经验,借鉴先进管理方式,以便更好地结合自身实际,有针对性地带领农民群众走符合本村实际的致富路子。

三是采用“重奖”的办法,激发村级带头人的潜能和创造力。农村事务难处理、工作量大、村民难组织是摆在村级带头人面前的现实问题,而与之相对应的却是工资待遇低下、理解支持不够,许多村干部是凭着一腔热情和无私奉献精神在努力工作。为调动村干部的积极性和创造力,可以采取“重奖”的办法。政府可以制定具体的奖励办法,拉开奖励档次,对村干部进行量化考核,贡献突出予以“重奖”。这种奖励既可以是物质的,也可以是精神的,奖励资金应纳入政府预算或建立专项奖励基金。在韩国的“新村运动”中,每个村选出新村建设指导者,负责组织大家的行动,政府给予里长(即村长)精神和物质奖励,如年终一次性发放大笔奖金,可随时面见公务员,优先选拔做公务员,坐火车、汽车票价便宜50%,子女在初高中考试排在前一半名次的免学费并发奖学金等,有效地激发了村干部的工作激情,保证了“新村运动”的成效。

 

课题组成员:张通 欧文汉 刘新安 方向阳 万平 张立君王志刚 杜中山

 

 

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