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宏观调控应由需求管理转向供给管理与需求管理相结合

办公厅 吕志胜

 

当前,我国经济正处于建国以来发展速度和质量结合的最好时期,但经济运行中确实存在流动性过剩的问题。如何正确认识和解决好流动性过剩问题,很大程度上影响着我国经济社会发展战略目标的顺利实现。

一、流动性过剩因素分析和宏观经济形势总体判断

流动性过剩是指实际货币存量对预期均衡水平的偏离,流动性的供给大于经济运行的需要,即经济运行中存在超额货币供给(M2/GDP)。造成我国流动性过剩的直接原因是“双顺差”,根本原因在于我国经济进入起飞阶段,巨大的增长潜力和市场需求。

(一)“双顺差”将长期持续,短期内无法根除

中国经济崛起是建立在外向型经济发展战略基础上的。在过去的30年中,中国承接了发达国家消费类产业的转移,劳动密集型产业成为“世界工厂”,物美价廉商品带来的国际竞争力推动外贸出口的快速增长,外汇储备不断攀高,截至20079月底,已达到1.43万亿美元。在进口受到限制的情况下,外汇储备不断增长必然导致流动性基础货币增加。目前中国仍具有相比于发达国家低几十倍的生产要素价格差,以目前年均10%以内的相对要素价格增长率计,拉平这个差距恐怕还要2030年。而且在本轮经济增长高潮中,中国的制造业装备水平通过技术引进和自主创新,已经逐步缩小差距并开始迎头赶上,如制造业的核心数控机床、重化工业等。在可预见的将来,我们将迎来发达国家向中国转移重工产业的浪潮,中国也将逐步成为向世界提供汽车、飞机、成套高端工业技术装备和化工产品等重工产品的大国,中国的贸易顺差增长会将比目前更加迅速。

经济持续快速增长的前景、廉价劳动力、巨大的市场需求吸引着国外企业把直接投资作为进入我国市场的最好经营战略选择。“九五”时期我国吸引的外商直接投资平均每年达427亿美元,十五时期增加到548亿美元,2006年更高达694.7亿美元,成了仅次于美国的外商直接投资吸引国,相信未来十年这种趋势只会加强不会减弱。

再加上国外热钱不断涌入、金融体制的不完善以及以GDP为主的政绩考核指标体系驱动地方政府盲目扩张等,造成了我国目前的流动性过剩问题。我国经济运行中的流动性过剩问题将长期存在,重要的是如何认识和控制这种“流动性”,保持国民经济持续稳定发展。

(二)经济并没有过热,处于起飞初期的繁荣发展阶段

流动性过剩导致物价上涨,必须引起高度重视。但经济学分析证明,目前我国经济并没有过热,而是处于经济起飞初期的繁荣发展阶段。一直以来我们判断经济是否过热的标准主要有三点,一是是否存在着较高的经济增长率,以及较高的投资、消费与工业增长率,如果经济增长率接近10%、工业增长率接近20%、投资增长率接近30%,一般持续两年左右就会出现宏观紧缩;二是是否已经出现了严重的瓶颈制约,如能源、交通与原材料等基础部门出现了严重瓶颈约束,已经不能支撑经济的快速增长;三是是否存在着较明显的物价上涨。结合我国实际,目前的经济增长速度和需求增长速度虽然都很高,但是没有瓶颈制约,物价上涨虽然比较明显,但不是明显的需求膨胀,而是由于食品供给短缺所形成的结构性上涨。如果剔除食品和能源来看所谓“核心通胀率”,目前只有0.9%。此外,生产价格指数直到目前仍维持基本稳定的趋势。但必须引起注意的是,能源价格上涨对生产成本的影响,已成为今后一个时期需要认真对待的问题。总之,从产业结构变动趋势、生产要素对经济增长的贡献率及发展经济学的经验分析看,我国正处于经济起飞初期的非均衡繁荣时期,因此,当前宏观调控的核心不是简单地治理或防止经济过热,而是合理引导流动性的分布,推动经济起飞。

二、宏观调控应该由需求管理转向需求与供给管理的结合

当前,我们宏观调控主要采取以货币政策为主的需求管理政策,取得了一定的成效。但要从根本上解决流动性过剩问题,实现经济持续稳定快速增长,必须解决中国经济的结构性失衡问题,因此有必要引入供给管理政策。我们需要明确的是,中国经济发展需要一定的流动性,这种流动性支撑着中国近十年来保持着较快的发展速度,而且解决和规避了诸多发展中的问题和矛盾。德国、日本、亚洲“四小龙”和“五小虎”在相同的发展阶段,也都存在着流动性过剩的问题,而恰恰是流动性过剩支撑了这些国家和地区完成产业结构、经济结构、社会结构的升级,最终实现了经济社会的均衡发展。

(一)保持人民币升值空间有利于经济增长

“双顺差”及经济的较快发展,必然带来人民币升值的政治、经济压力。自2005721日人民币汇率改革至今,美元与人民币的比价由18.28上升为17.38,升值12.17%,这种过快升值的趋势还在延续着。我们需要认识的是,在美元本位的国际货币体系下,美元的贬值趋势是必然的。美元贬值对美国从来都是有利的。谁发展的快,就对谁贬值,先是马克、日元,现在是人民币。60%的美元在美国之外流通,50%的美元金融资产由外国人持有,特别是美国经济出现问题时,全世界都在为美国承担金融风险。而美元贬值,也成为转嫁伊拉克、阿富汗巨额战争费用的一种方式。因此,汇率再调整,也解决不了我国的贸易顺差问题,因为我们面临的经济不平衡问题短期内是无法根除的。保持人民币升值的潜力,不仅是吸引国际资本的重要因素,而且也是保持经济运行中必要流动性的重要条件。延缓人民币升值速度,应该作为宏观调控的重要目标。据测算,如果汇率调整到16,我国经济发展速度将明显放慢,如果汇率调整到15,将成为我国经济增长的拐点,经济发展中的问题和矛盾将浮出水面,外资的撤离及国内市场信心的突然转向,甚至可能出现突发的流动性紧缩,导致经济危机。因此,人民币升值的空间并不大,如果人民币升值能够延续10-15年,当人均GDP达到8000美元以上时,经济社会将形成内稳态结构,抵御经济风险的能力将显著增强,如台湾在东南亚金融危机中就没有遭受重大的影响。

延缓人民币升值的较佳政策选择是由税收政策替代汇率政策来调控贸易顺差,如全面取消出口退税,对“两高一资”产品出口课以重税,对高档消费品进口征收高关税,对资源性产品、高新技术、成套设备进口实行零关税等等,既有利于对进出口贸易的调控,也有利于促进国内产业结构、经济结构调整。

(二)利率政策处于多难选择

2007年以来,央行10次加息,对于控制货币流量有着积极的作用,但利率政策也面临着多难选择。

1、加息导致国际热钱大量涌入

加息目的是控制货币供给,抑制资产价格上涨和投资的高速增长。但加息在取得积极效果的同时,也可能引来国际热钱的大量流入。热钱的成本是热钱所属币种的贷款利率水平,热钱的收益等于人民币升值幅度加人民币存款利率再减掉热钱所属币种利率后的差额。比如美元目前的基本利率是5.25%,如果人民币的基本利率是3.87%,而人民币预期在一年会升值5%,则借入美元而投机人民币升值的收益就是3.62%。所以,人民币的利率水平越高,国际热钱的投机成本就越低,收益就越大,流入量就越多,相应导致央行外汇占款被动投放的基础货币增加。20032006年,包括贸易顺差与FDI在内的正常外汇流入平均占同期外汇储备增加额的73.7%,但今年上半年却大幅度下落到只有54.2%,下降了近20个百分点,虽然有中国企业海外上市外汇收入流入的短期影响因素,但不能排除是由于加息引来了更多国际热钱的涌入。

2、加息抑制物价上涨和投资增长效果不是很明显

从调控物价上涨角度看,目前的消费物价上涨是因为食品供给不足所形成的“结构性上涨”,而不是总需求膨胀造成的。加息并不能增加食品供给,所以加息抑制物价上涨的效果不明显。从抑制投资增长角度看,从2003年发端的本轮投资周期目前已进入到后期阶段,没有人会为了仅一、两个百分点的贷款利率变化而废弃了已经完成了7080%的投资项目,所以加息不可能抑制投资的继续增长。从调控股市和房地产角度看,投资者在意的不是利率高低,而是流动性过剩,由于加息的实际效果促进了流动性过剩的加重,所以加息难以收到预期的调控效果。

3、存贷利差大,单位资本创造就业机会减少

一般国家的存贷利差只在1%左右,而我国目前一年期存款利率为3.87%,贷款利率为7.29%,利差高达3.42个百分点。存款利率偏低,实际结果是储蓄者以低储蓄利率给贷款者和银行补贴。类似我国发展程度的国家,银行贷款利率至少在10%以上,而我国贷款利率仅为7.29%,对于贷到钱的企业,获得资金价格较低,会提高其投资项目的资本密集程度,从而使单位资本创造就业机会减少。

4、信贷结构不利于扩大内需

2006年以来,10次加息和12次提高存款准备金率,目的在于控制货币供给。几乎所有的商业银行贷款权力均有所上收,从紧的货币政策形态已经显现。但金融机构的货币供给流向却与宏观调控目标发生了偏移,为规避金融风险和利益驱动,大量银行贷款投向了房地产行业及大型企业,中小企业特别是小企业几乎得不到任何贷款,在缺乏金融服务的情况下,劳动力密集型的中小企业发展相对不足。2006年以劳动密集的中小企业为主体的服务业,占我国国内生产总值的比重从2005年的40%下降到39.5%,世界上同样发展程度国家的平均水平是53%,我国少了13.5个百分点,农村大量剩余劳动力无法转移到非农产业,城市里还有大量的失业、待业人口也不能消化。恰恰这部分人口消费倾向是最高的,这在一定程度上抑制了消费需求的扩大。

(三)货币政策的多难选择与供给管理政策的引入

中国经济发展失衡的长期存在,使货币政策面临多难选择,货币政策总量目标的选择越来越困难,空间也越来越小。因此,宏观调控有必要由目前的需求管理为主转向供给管理与需求管理的结合。我们未来面对的未必是经济过热,而是产品全面过剩。在货币政策从总量上控制流动性的同时,财政政策应在引导流动性合理分布上发挥更大作用。因为自1998年以来,我们就存在产品过剩问题,2003-2004年投资的高增长率所带来的产能,将在目前所处的经济繁荣阶段之后逐步显露出来。

从长期看,供给管理强调的是结构性政策,从发展看,强调的是区域结构,从增长看,注重的是有效、长期的增长,即技术进步条件下的增长。产业结构、区域结构、技术创新支持有效增长,这三大问题是我国经济失衡的根本原因,与之相关的政策体系是供给管理政策的核心。同时在收入分配上协调公平与效率的关系,实现在不产生严重通胀条件下充分就业,这是供给管理政策的关键。

从短期看,供给管理政策引入也是有效的。调节需求对物价影响大,调节供给对物价影响小,使物价波动尽可能降低,这也是比较稳妥的办法。

三、稳定增长的供给管理政策体系

今后一个时期,宏观调控在协调需求管理与供给管理相结合的同时,要更加注重供给管理的政策效应。

(一)替代人民币升值调控贸易顺差的供给政策

全面取消出口退税,这既有利于消除鼓励或刺激一般性商品出口,控制贸易顺差,减轻人民币升值压力,也有利于促进国内产业结构调整。200771日起,553项产品出口取消退税,降低2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税,两项合计约占海关税则中全部商品总数的40%左右,仍有很大下调空间。在取消出口退税的同时,对于高能耗、高污染、资源性商品出口要课以重税,对于高档消费品要提高进口关税,对于高新技术及技术含量较高的成套设备进口,实行减税甚至零关税。

(二)关于稳定物价的供给政策

目前社会最为关注的主要是食品价格、房地产价格和股市价格。食品价格上涨主要是供给短缺造成的,带动物价水平的提高。控制食品价格上涨,一方面是增加供给,落实和完善国家对种植业、养殖业的各项支持政策,对蔬菜、肉禽养殖基地实行财政补贴政策。鼓励种植业、养殖业引进新技术、新品种和专业化生产,提高单位产能和质量,扩大供给。另一方面,提高困难人群的购买能力,对困难人群实行专项食品财政补贴政策,如蔬菜补贴、肉类补贴等,提高食品价格上涨的承受能力。食品价格上涨对富裕阶层是完全可以承受的,对贫困人群则具有社会效应。实行财政补贴政策替代加息来解决物价上涨问题,是当前食品价格管理的有效政策选择,具有经济、社会双重效应。

关于抑制房地产价格上涨问题,应较少地以行政手段控制房地产价格。一是要对目前的房地产市场进行清理整顿,取缔非法建筑用地。对在规定时间内不开工建设的囤积土地依法收回。二是通过商品房需求和廉租房需求的分流,保障公民居住权,平抑房价的过快上涨。三是通过征收房地产税和房地产增值税,降低房地产的投资收益预期,从而降低房地产投机需求。目前我国的政策是房地产开发商一次性缴纳土地使用税之后,无需缴纳房地产税,无论是开发商还是投机者的房屋持有成本都不会增加,从而在很大程度上导致了囤货居奇现象。美国50个州都已开征房地产税,税率一般在1-3%。州政府相关部门每年定期对房地产价值进行评估,以此作为征收房地产税的依据。房价上涨意味着必须缴纳的税款增加。针对房屋购买和出售时的差价,美国一些州还专门征收增值税,并规定自有住房满两年以上出售时可以享受较大幅度增值税减免,出售投资性房屋不享受相应的税收优惠政策。四是尽快出台综合与分类相结合的个人收入累进所得税制,缩小居民收入差距。

关于股市调控,应该从健全制度、完善机制、规范秩序为主,坚决打击内幕交易,但要尽可能地减少行政干预,通过市场进行调节。要通过增发新股、尽快建立创业板市场等方式,扩大市场容量,稀释和分化资金流向。金融机构要进一步拓宽理财投资渠道,增加金融投资品种。在经济起飞过程中,股市必然是大幅上升的。台湾股指、日本日经指数在其经济起飞过程中都有较大幅度的增长,但这种增长是应该建立在经济增长的理性基础之上,控制股市泡沫应是监管部门重大的职责。必须警惕的是国外资本的投机套利行为。随着金融市场的逐步开放,国外金融资本通过不同渠道进入股市是迟早的,要建立一整套外国资本流向监控体系,严防国外资本投机套利行为造成股市巨幅振荡,导致金融危机。1997年泰国的金融危机就是典型例证。目前我国股市外国资本约占总量的12%左右,尚不足对市场构成威胁。

2008年奥运效应将对股市有所推动。据统计,奥运会举办国当年股市主要指数一般将上涨3070%,要严格监控银行、国企的违规资金进入,防止股市出现泡沫。

(三)支持民生发展、促进消费的供给政策

一是要完善落实各项支农惠农政策,支持农村经济社会全面发展,不断提高农村经济发展质量和农民生活质量。二是推进城市义务教育制度改革,努力保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等享受义务教育权力。发展远程教育、职业教育及改革与调整高校专业设置。三是构筑社会安全保障网络。全面推进城乡居民基本医疗保险,健全城乡医疗救助制度,深化医药体制改革。全面实行城乡居民最低生活保障制度,健全养老保险制度,基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系。四是加强公共产品基础设施建设,特别是要加强中西部地区道路、机场、管网道、网络、广播电视等基础设施建设。

(四)支持经济均衡发展的供给政策

目前经济发展不平衡主要体现在城乡差距、区域差距、居民收入差距。造成经济发展不平衡的原因在于改革开放以来我国一直实行的是非均衡发展战略。近年来,我们提出统筹发展的战略思维,标志着经济发展战略由非均衡发展向均衡发展转变,也做了大量的工作,但与目标尚有相当大的差距。

1、缩小城乡差距的供给政策

一是在巩固前期支持“三农”政策效果的基础上,进一步加大投入力度,加速支农资金整合,提高支农资金使用效益。二是建立并规范农村金融市场、土地市场,允许农地通过使用权转换等方式,推动农业规模经济发展,为农业大生产创造基础条件。三是大力支持农业产业化发展,发展农业产业化龙头企业,支持粮食和副食品基地生产,鼓励农业生产技术引进、创新和推广,推进农产品精加工、深加工,提高农产品附加值,提高农产品单位产量和质量,发展生态农业。四是围绕农业产业化分工,建立农业生产综合服务体系,推进农村三产发展。五是改革户籍制度,进一步推动农业劳动力转移,对真正从土地转移出来的劳动力,实行最低生活保障制度政策及包括住房、医疗卫生、子女就学等相关福利政策。六是西部地区农业发展要与国土资源整治战略相结合,对于从事生态环境和国土整治的相关农业企业,要给予适当的财政支持。

2、促进区域经济均衡发展的供给政策

一是在继续落实东北老工业基地振兴、西部大开发、中部崛起政策的同时,加大对中西部地区转移支付力度,逐步减少并取消专项支付,增加一般性转移支付规模和比例。二是加大中西部地区铁路、公路、机场、港口、管道、网络等基础设施建设的支持力度。三是严禁高能耗、高物耗、高污染的企业向中西部地区转移。四是大力发展中西部信息化产业。中西部发展特别是西部发展要着眼于未来20年的工业发展前景,产业起步要高,重点发展信息化产业,并通过信息化扩散效应,逐步改造传统产业。国家在对西部地区信息化发展战略进行规划时,要以省会等中心城市为信息化极点,逐步向中小城市扩展并延伸到广大农村。政府在启动西部信息化工程要做好三件事:第一,对西部地区从事信息产业投资的企业予以相关财政政策优惠,鼓励引导企业和个人到西部投资;第二,铺设以省会城市为核心的信息传播网络,搞好西部广播电视等信息传播设施建设;第三,做好信息人才的培养工作,鼓励优秀大学生到西部工作,并组织做好信息工作者的在职培训工作。五是改革税收制度,制定国内投资法,消除区域间投资利益分配所导致的投资障碍,实行区域间投资全面开放。六是在西部地区实施国土整治战略和环境保护战略。第一,对黄河、长江源头及沿岸实施植被保护和生态治理计划;在西部地区不宜种植粮食作物地区全部退耕还林还草;畜牧业生产一律实行圈养。第二全面取消小化工厂、小化肥厂、小农药厂、小印染厂、小制药厂等“五小”重污染企业,特别是长江、黄河两岸沿线。对大中型企业一律按环保标准规定生产。第三,制定国土整治方案,对沙漠、戈壁有计划地进行治理。

(五)推动经济发展方式转变和产业结构升级的供给政策

推动经济发展方式转变并不排斥劳动密集型产业发展,是强调把劳动密集型产业逐渐向知识和技能密集、高附加值方向提升,是由粗放型增长向集约型增长转换。经济发展方式转变及产业结构升级要充分发挥市场机制作用,使增量调整与存量调整相结合,把新产品引进和老产品改造结合起来,把产业升级和地区结构转换结合起来。

1、取消地方政府政绩考核追求GDP总量为主的指标,建立绿色GDP考核体系

实行国有企业利润分红制度,对资源性企业征缴资源税的同时,还要征收开特许费。对石油等垄断性行业因价格因素获得的超经营收入征收“暴利税”。坚决抑制盲目建设、重复建设导致的区域产业结构趋同现象。

2、建立资源与环境补偿机制

将环境保护与资源消费计入企业生产成本。坚决关闭没有任何环保措施且污染严重的企业。尚没有环保设施的大中企业限期建设,建设期间按其排污量征收环境保护费。新建企业必须具备污水处理和空气净化设施。要实行严格的环境监督制度,对于违规排放企业坚决予以重罚。推进排污权交易改革,时机成熟时开征环境保护税。加快研究出台促进节能减排的财税政策,发展清洁能源和再生能源,尽快出台资源税、燃油税。国家设立环境治理专项基金,制定完整的大江大湖治理方案和计划。支持水利、林业、草原建设,支持循环经济发展。

3、支持技术创新与应用

首先是建立企业公平竞争的外部环境,减少形形色色的寻租机会,促使企业只能通过工艺创新、产品创新来获取更多利润。同时出台鼓励企业投资研发和创新的激励措施,使企业愿意投资于各式各样的创新活动,愿意通过重大技术突破对现有工艺、产品的改进,以及引进技术的消化、吸收和提高等多种手段参与竞争。支持产学研相结合的技术创新体系建设。其次,严格知识产权保护,为推进创新提供制度保障。第三,发挥国家级研究基地在国家创新体系中的作用,建立促进科技成果向现实生产力转换的有效机制。

4、大力发展信息产业

信息技术将在推动产业结构升级中发挥主导性作用,必须大力发展信息产业,使其成为国民经济的主导产业。一是国家财政应予以政策扶持,对生产信息产品的企业实行优惠政策,如财政资金扶持、税收优惠、提供优惠贷款,让企业有足够的资金来扩大生产规模,研究和开发新产品,降低成本,提高国际竞争力。二是加大信息技术及其产业发展的科研投入,提高研发经费的利用效率和科研成果的转化效率。除加大国家财政投入、银行贷款和技术改造贴息贷款外,可以考虑设立研究和开发专项基金、中小企业开发基金等,促进中小信息技术企业的发展和技术创新。三是引进外国先进的技术设备。由于外国的信息产业起步较早,发展时间长,技术先进,引进外国先进设备有利于我国信息产品的升级换代,并且在引进外国设备的同时要注重对产品的技术进行消化吸收。在此基础上开发出更为先进、科技含量更高的信息产品。四是整合信息产业及与其相关产业的发展关系。国家要制定信息产业的整体发展促进政策。如实施大企业优先发展战略、自有品牌战略、重点突破与系统创新战略等,而不是局部地考虑一个产业的发展问题。同时,还必须理顺其与其它产业间的竞争和互动关系,在促进其自身的积累和成长过程中,积极通过改造传统产业而获得越来越高层次,越来越大范围的市场需求,从而使信息产业结构、产品结构、投资结构的合理化。尽快形成我国自己的跨国公司、国际品牌和有国际竞争力的产品,带动传统产业的健康发展,促进产业结构的升级。五是运用高新信息技术改造传统产业。制定产业振兴计划(主导产业振兴计划要点见附件),广泛运用信息技术对传统产业进行改造。第一,加大信息产业在农业中的广泛运用,通过信息化,使我国农业由原来的粗放式经营向集约式经营转变;由劳动密集型向技术密集型转变。利用电脑和互联网技术来实现农产品的经营和营销管理。第二,对于第二产业,要充分发挥信息技术的渗透性和扩展性,把信息技术尽可能应用于原有设备的更新换代和产品的创造中来,逐步建立信息化、数字化工业。第三,运用信息技术改造和发展服务业,以计算机技术为支撑,大力推进现代物流管理,优化供给链,降低流通成本,增加产品的附加价值。 

 

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