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支持包容性增长的财政政策研究

  “包容性增长”最早由亚洲开发银行在2007年提出。2008年世界银行提出包容性发展的概念,发布了《增长报告:可持续增长和包容性发展的战略》。概括讲,包容性增长就是要处理好经济增长速度、社会福利水平、市场主体活力、可持续发展之间的关系,在经济可持续发展中实现社会的协调发展。党的十八届三中全会提出,要以全面深化改革为动力,发挥市场在资源配置中的决定性作用,打造中国经济升级版,使发展成果更多更公平地惠及全体人民,这充分体现了我们党执政为民、推进包容性增长的决心。

  一、推进包容性增长的必要性

  (一)国际金融危机暴露出世界主要经济体存在严重的结构失衡,推行包容性增长成为各国普遍共识和主要政策取向

  由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发五年多来,世界经济呈跌宕起伏、踉跄前行之势。各国普遍认识到国际金融危机肇因,根本在于世界主要经济体存在严重结构性问题,调整经济结构、推行包容性增长,成为世界各国应对金融危机的主要着力点。比如,美国借页岩气革命等技术创新之机,积极实施“制造业回归”,力图扩大实体经济份额。欧洲主权债务危机爆发后,希腊、意大利、西班牙等欧洲国家将结构性经济改革作为政府的首要任务,纷纷出台政策,降低社会福利水平,大幅压缩公共开支,打破劳动力市场和产品市场僵化,努力提高经济自由度,增强市场主体活力和企业竞争力。2013年,二十国集团圣彼得堡峰会领导人声明明确提出:“二十国集团不仅要推动强劲、可持续、平衡增长,还要推动包容性增长模式,以更好地调动全体民众的才智”,标志着推进包容性增长已成为国际普遍共识和大势所趋。

  (二)我国经济“现行版”难以为继,需要通过推进包容性增长,跨越中等收入陷阱,打造中国经济升级版

  2012年我国人均GDP达到6100美元,按世界银行2010年标准,进入了上中等收入国家行列(3976-12275美元),创造了世界经济史上的奇迹;同时从工业化的历史经验看,增长阶段转换并非一帆风顺,具有内在的不稳定性和不确定性,面对增长阶段转型带来的诸多挑战,推进包容性增长势在必行。一是经济增长速度下行。工业化加速效应继续下降,产能严重过剩,需求增长拉动面临“天花板”等。这决定了长达30多年的年均近10%的高速增长阶段基本结束,开始步入中高速增长阶段。如何正确应对经济增速下行挑战,需要全盘战略考虑。二是人口红利逐渐收窄。刘易斯拐点临近,劳动人口基数开始绝对下降。人口老龄化呈加速发展态势,2012年我国老年人口数量达到1.94亿,老龄化水平达到14.3%,预计2040年前后达到4亿的峰值,占总人口数量的31%左右。三是市场主体活力不强。长期以来,我国经济增长呈现典型的“四高四低”特征,即“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”,经济增长更多靠庞大的储蓄和高投资率支撑,微观主体经营交易成本偏高,创新意愿普遍缺乏,运行效率较低,效益不佳,活力和竞争力有待增强。

  (三)财政收入中低速增长与支出刚性矛盾加剧,必须通过支持包容性增长夯实自身可持续发展的根基

  一方面,我国财政收入已进入中低速增长时期,随着经济增速放缓,财政收入基本告别“两位数”增长时代。另一方面,财政支出结构固化严重,社会福利支出不断上升,特别是地方政府性债务居高不下,财政赤字和债务风险加速积聚,对财政中长期可持续提出了严峻挑战。截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元。财政形势发展变化,要求我们牢固树立支持推动包容性增长的政策理念,正确处理支持推动经济增长、提高社会福利、激发市场主体活力的关系,在促进经济可持续发展的基础上,实现财政自身可持续发展。

  二、当今世界主要发展模式及对我国的启示

  (一)各国发展模式特点及利弊分析

  1、以美国为代表的自由主义模式

  自由主义模式是美国、香港等国家和地区所实行的发展模式的总称,是世界上迄今为止影响最广泛的发展模式之一。其主要特征是: 市场机制对资源配置起决定性作用;主张将政府影响限定在最小的范围之内,强调放松管制,实行自由竞争;鼓励个人通过奋斗积聚财富,反对高税收、高福利;注重发展金融资本市场,发挥股票和证券市场对经济的杠杆作用。

  该模式的优点:市场机制作用发挥充分,资源配置效益较高,企业活力和竞争力较强,更能适应以市场化和自由化为特点的经济全球化趋势。

  该模式的不足:国家的必要干预作用和风险控制能力偏弱;过于强调个人主义与自由竞争,社会福利水平偏低,容易出现贫富两极分化加剧;经济过度虚拟化,实体经济发展不足,过度消费和负债消费模式不可持续。

  2、以北欧、南欧等地区为代表的福利资本主义模式

  福利资本主义模式主要流行于北欧、南欧和加拿大等国家和地区。其主要特征是:市场自由竞争原则与适当的国家干预兼顾,实行高税收、高福利、高债务,社会保障水平较高;主张雇员和雇主利益的均衡,雇主协会和工会共同参与管理企业的内部事务等。

  该模式的优点:注重增长与福利的协调,较好地体现了效率与公平的统一,一定程度上抑制了社会的贫富分化。

  该模式的不足:国家对劳务市场和产品市场干预过多,税负偏重,劳动力成本过高。高福利侵蚀人们奋斗和创造财富的“精气神”,助长了不劳而获的心态,企业活力受到抑制,经济增长率不高,就业不足。

  3、以日韩为代表的东亚模式

  东亚模式是指二战后日本首创,继而由亚洲四小龙加以丰富发展的经济模式。其主要特征是: 政府积极参与和干预经济活动,扶持特定产业,推行大集团战略;实行内部积累和积极引进外资相结合,通过高储蓄、高投资和发展外向型经济带动经济高增长;重视科技和教育,各社会群体较为均等化地参与经济增长。

  该模式优点:较强的政府干预在资源有限、市场机制尚不健全的情况下,有助于形成较为稳定的经济秩序和政治社会环境,适合后发展国家采取“雁阵”战略追赶先进国家;出口导向经济有利于国内资源较少、人口规模较小的国家用好全球资源和市场。

  该模式不足:政府对微观经济干预过多过大,扭曲市场价格信号,影响市场机制发挥,经济增长容易缺乏后劲;过度依赖外部市场,经济增长比较脆弱;过于追求增长速度,往往带来资源粗放使用、自然环境恶化、社会保障滞后等问题。

  4、以巴西、阿根廷为代表的拉美模式

  拉美模式主要是指巴西、阿根廷、智利等国家的发展模式。其主要特征是: 加强政府干预,实行企业国有化;实行进口替代工业化发展模式,通过贸易保护限制外国进口;迎合国内民粹主义,实行福利赶超,在社会保障上与发达国家看齐;城镇化超越了经济发展水平,大量人口涌入城市,城市失业群体庞大。

  该模式的优点:在强调民族主义的基础上,学习市场模式,采取加强政府干预、实行企业国有化和增加基础设施建设等手段,在发展初期取得了经济高速增长,巴西更成为“金砖四国”之一。

  该模式的不足:两极分化严重,贫困人口增加,引发社会动乱和不稳定;罔顾经济实力而“头疼医头、脚疼医脚”地实行福利赶超,导致财政赤字过大,国内外债台高筑,最终只好靠通货膨胀来平衡债务,经济发展停滞,陷入恶性循环。

  5、贫富两极分化且固化的印度模式

  印度模式与该国传统文化相关联,比较独特,有必要单独论述。其主要特征如下:政府管制严格,市场机制只在少数大企业中发挥作用,广大民众被排斥在发展之外;产业发展绕开农业和制造业,直接发展IT、生物科技、医疗和制药等技术密集型产业,劳动密集型产业发展缓慢;实施精英教育,一半左右的教育资源投向了高等教育。

  这种模式的优点:IT、生物科技、医疗和制药等服务业迅速成长,在世界上占有重要地位;成就了一批国际知名大学,培养了一大批顶尖人才。

  这种模式的不足:政府人为抬高市场进入门槛,企业活力不强;受种姓制度、利益集团阻挠等因素制约,贫富两极分化且固化;技术密集型产业提供就业岗位不足,就业增长缓慢;基础教育国家投入严重不足且管理水平低下,国民平均受教育年限低。

  (二)世界各国发展模式对我国的启示

  世界各国发展模式的经验和教训启示我们,在经济发展过程中,不仅要重视“量”的扩大,更要重视“质”的提高;不仅要注重短期增长速度,更要注重长期可持续,努力推动包容性增长。

  1、要处理好政府与市场关系,切实发挥市场在资源配置中的决定性作用,让价格信号真正成为协调市场主体分工、交易与合作的有效激励

  在市场“看不见的手”与政府“看得见的手”的协调使用中,市场主要是通过价格的发现形成,推动生产要素的流动、重组与配置;政府主要是维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等。要以维护产权和法治为基础,发挥市场在资源配置中的决定性作用:严格区分经济效率目标与社会福利目标,经济效率问题留给市场解决,改进福利的任务由政府财政和社会承担。政府不能以行政手段人为抬高准入门槛、过多干预市场主体行为、设置不必要各种不必要的市场管制等,扭曲市场机制,扰乱价格信号。要敬畏并遵循价格规律、供求规律、竞争规律,充分相信市场自身的修复能力,努力实现资源配置效率最优化和效益最大化,最大限度激发各类市场主体创业、创新活力。

  2、处理好经济短期增长与建立长效动力机制之间的关系,注重以创新驱动发展,确保“后发赶超阶段”结束后仍能保持经济增长的强劲动力

  总的看来,后发展国家在经济起飞时期,依靠模仿和引进已有先进技术,通过实施“追赶型发展战略”,可以不必自己从头摸索,取得了技术开发的高效率与经济增长的高速度。但随着同先进国家技术差距逐渐缩小,后发展国家的技术模仿走到了尽头后,“追赶效果”会渐趋减弱。日本经济腾飞曾为世人瞩目,但发展中忽视了长效动力机制建设,在“后发效应”消失后,20世纪90年代以来,经济发展陷入长期衰退。这启示我们,要搞好追赶型经济发展阶段和创新驱动型经济发展阶段的衔接,在后发效应消失前,及早建立有利于市场主体提高创新能力的体制机制。创新是升级的动力,而创新必须依赖市场主体。对我国来说,当务之急要完善鼓励技术创新的激励机制,加大知识产权保护力度,保障技术成果运用在收入分配中的应得份额,以利益之膏点燃创新之火,更好培育经济增长的长效动力机制。

  3、要处理好社会福利与经济活力之间的关系,高度警惕落入“民粹主义+福利主义”的陷阱,实现经济可持续发展

  南欧和拉美地区一些政客为了选举胜利,过于迎合民粹主义诉求,盲目提高福利水平或实行福利赶超,导致“食之者众,生之者寡,用之者疾,为之者舒”,难以持续。反之,面对过高福利导致的经济持续低迷,十年前,德国施罗德政府全面实施福利制度和劳动力市场改革,大幅降低社会福利水平,有效激励了劳动者积极性,提升了德国竞争力。正反两面例子启示我们,既不能听任贫富两极分化撕裂社会,妨碍人力资源积累,影响社会稳定,切实推动广大民众共同分享经济成果;又要看到,社会政策只有在经济增长的前提下才能有效,忽视经济增长而片面强调社会福利无异无源之水、无本之木,必然行而不远。特别是我国人口结构趋于老化,未来一个时期将面临“未富先老”、养老医疗负担沉重、劳动力成本上升等一系列问题,福利制度建设更要着眼于社会救济权利与义务相匹配、与经济发展阶段相协调,量力而行、循序渐进,确保可持续。

  4、要处理好机会公平与结果公平之间的关系,保证每个人都能通过自身努力赢得成长进步、享受发展成果,促进社会垂直流动渠道畅通

  美国发展机会比较公平,社会各阶层流动相对畅通,经济社会活力较强。相反,拉美、印度贫富两极固化,发展机会为少数特权阶层垄断,社会僵化,发展乏力,民生困顿,政局不稳。这启示我们,机会公平比结果公平更重要,国家实施再分配政策,主要着力点应推动机会公平,让市场有效配置人力资源,只有这样才能实现经济增长、就业充分。实现机会平等,关键是增强教育的普惠性,完善统一开放、竞争有序的现代市场体系,拆除城乡、地区人口流动藩篱,让公共服务逐步覆盖所有城乡人口,改善劳动力市场运行条件;同时,建立市场经济条件下民众的诉求表达机制,防止资本过度地使用其话语权,损害劳动者权益。

  三、促进包容性增长的财政政策建议

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。下一阶段,要积极发挥财政职能作用,更好把握政府与市场的关系,以支持制度创新为突破,以支持科技创新为驱动,立足当前,着眼长远,大力推动包容性增长,支持打造中国经济升级版。

  (一)着力构建有利于转变经济发展方式、有利于建设公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财税体制机制,为推动包容性增长打下牢固制度基础

  建立事权和支出责任相适应的制度,完善转移支付机制,保证各地具有参与竞争与持续发展的基本能力,推动不平衡发展战略向包容性发展战略转变。积极推进增值税、消费税、资源税、环境保护税、国有资源产权收益制度等一系列财税改革,创造各类市场主体公平使用要素资源、自由竞争的规范制度环境,促进要素充分流动、市场作用充分发挥,更好地激发市场主体活力。清理整顿税收区域优惠政策,避免地区之间相互攀比和税收恶性竞争,维护市场正常秩序。

  (二)着力支持创新驱动发展战略,推动经济增长从要素驱动为主向创新驱动转变,增强内生动力

  完善推动企业技术创新的税收政策,建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制,有效引导创新要素和科技资源向企业集聚,使企业真正成为创新的主体。推动科技创新与经济社会发展紧密结合,促进科技型中小企业融资条件改善、风险投资机制建设、商业模式创新,加快科技成果资本化、产业化。加大对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的财政支持力度,完善支持机制,构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制,力争掌握一批关系国计民生的核心技术。

  (三)着力支持深化教育领域综合改革,财政教育资金重点投向义务教育和促进教育公平领域,全面提升国民综合素质

  加大学前教育投入,推动形成政府主导、社会参与、公办民办并举的学前教育发展格局,多渠道多形式扩大学前教育资源。建立健全义务教育均衡发展保障机制,进一步加大农村义务教育经费投入,促进义务教育资源均等化。建立中等职业学校经费拨款的正常增长机制,提升高等职业教育服务经济社会能力,为经济发展源源不断地提供技能型人才支撑。加大对高校改善基本办学条件的支持力度,切实提高办学质量,促进高校健康可持续发展。以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点,进一步建立健全家庭经济困难学生资助政策体系,落实好普通高中、中等职业学校和高等学校的各项助学制度,确保“寒门出贵子”。

  (四)实行与我国国情和发展阶段相匹配的适度福利水平,着力构建更加公平可持续的社会保障体系

  综合考虑我国人口结构、就业结构、经济波动等因素,推动社保投入可持续发展。要把保基本、兜底线作为政府的主要职责,根据我国经济社会发展状况合理确定社会保障待遇水平,保障群众基本的生活需求。建立健全与人均GDP、物价水平、工资或收入水平、医疗费用增长等指标联动的,更加科学、透明的社会保障待遇正常调整机制。加强社会保险基金投资管理和监管,推进基金市场化、多元化投资运营。充分发挥市场、家庭、慈善事业等的作用,明确政府、用人单位、个人和社会的责任,以社会救助为保底层、社会保险为主体,构建以企业(职业)年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系。

  (五)着力支持就业优先战略,减除“作茧自缚”式的不当行业管制和过高创业门槛,释放民众创造财富的激情和活力

  积极推进供给侧改革,以税收减免等方式着力扶持吸纳就业能力强的现代服务业、战略性新兴产业、劳动密集型企业和小型微型企业发展,拓展就业渠道。着眼以创业带动就业,充分发挥财政对创业带动就业工作的资金引导、扶持功能,支持阳光注册、无门槛创业,完善保障资金、分担风险、指导服务等财政扶持措施。重点做好包括高校毕业生、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人等在内的重点群体的就业工作,加强职业技能培训,提高劳动者职业素质和就业能力。

  (六)着眼农民工市民化的战略,着力调整财政支持方式,进一步保障和改善农民工生活

  支持推进户籍制度改革,把户籍改革与就业、土地产权、社会保障等改革结合起来,逐步淡化户籍制度承担的政治、社会、经济功能。加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设,以社保、医疗等领域为突破口,实现城乡基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度的全覆盖和有效衔接。推进保障性住房建设,逐步将农民工家庭纳入保障范围。支持农民工参加医疗、失业和养老保险。保障农民工人员子女享受城镇义务教育,支持扩大进城务工人员就业。加大对进城农民的人力资本投入,为农民工提供能力培训,提高工作技能。加强对农民工市民化财政成本分担机制研究,强化各级政府责任,尽可能缩短农民工市民化过程,让全体人民共享优质公共服务。

  (七)着力防控债务风险,调整和优化财政支出结构,夯实财政自身能力建设

  建立权责发生制的政府综合财务报告制度,构建规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,探索在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制,切实加强政府债务管理,防范和化解财政风险。以落实中央“八项规定”为契机,进一步压缩一般公共服务支出,从严控制行政性经费支出,坚决退出一般竞争性领域,并通过实行预算公开、自觉接受监督等手段,防止出现反弹。探索实行中期财政规划管理,增强财政政策前瞻性,实现财政自身可持续性发展。

 

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