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安徽省经济财政运行和财税改革情况调研报告

  2015年3月29日至4月2日,我们赴安徽省合肥、芜湖两市就当前经济财政运行和财税改革情况进行了调研。调研期间,分别与安徽省财政厅、合肥市财政局、芜湖市财政局进行了座谈,并到合肥市轨道交通公司、芜湖大浦现代农业综合开发示范区、芜湖华强文化科技产业有限公司等进行了实地考察。现将有关情况简报如下:

  一、安徽省经济财政运行情况

  总的看,近几年安徽省经济运行总体平稳,增速逐年下降;财政收入增幅放缓,支出仍刚性增长,收支矛盾比较突出。

  从经济运行情况看, 2010-2014年全省生产总值同比分别增长14.5%、13.5%、12.1%、10.4%、9.2%,2015年预期增长8.5%,增速呈现逐年放缓态势。经济结构调整积极推进,2014年三次产业结构为11.5:53.7:34.8,与2010年相比,三次产业比重分别增加了-2.6、1.6、1个百分点,在中部六省分居第4位、第1位、第6位;与全国平均水平相比,三次产业比重分别高2.3、11.1、-13.4个百分点。这表明安徽作为传统农业大省,目前处于工业化快速推进阶段,第三产业比重虽然稳步提升,但与全国平均水平相比仍有较大差距。

  2015年1-2月,全省规模以上工业增加值同比增长9.8%,限额以上消费品零售额同比增长10.3%,固定资产投资同比增长15%,工业用电量同比下降6.4%。工业生产者出厂价格和购进价格同比分别下降5.5%、5.9%,降幅比上年同期分别扩大3.8个和3.1个百分点。进出口总额67.3亿美元,同比下降4.7%。其中,出口增长12.1%,进口下降26%。面对经济下行压力,该省着力发挥积极财政政策在稳增长、调结构中的重要作用,发挥政策效果,提高政策的针对性和有效性。一是全面落实税费减免政策,全年减少市场主体税费负担466亿元,为实体经济发展减负。二是加强政策性融资担保体系建设,放大担保倍数,降低担保费率,缓解了小微企业融资难融资贵问题,全年安排资金31亿元。三是完善新一轮促进皖北地区发展的支持政策,现行加大省财政转移支付等财税政策延长至2020年底,进一步加大基本公共服务和重大基础设施建设支持力度。四是支持成立高新技术产业投资公司和股权投资基金,促进高成长性、创新型企业发展。五是继续实施33项民生工程,出台巩固民生工程长效机制6大类66项制度,24个工程类项目全部制定建后管养指导性意见。省财政厅同志认为,安徽省经济韧性好、潜力足、回旋空间大,部分重点产业支撑能力较强、部分重点企业发展势头良好、中小企业和民营企业活力十足,特别是创新驱动、经济结构升级带来的增长动能正在逐步释放,今后几年全省经济有条件有能力实现持续稳定健康发展。

  据了解,近年来安徽省积极推进经济结构转型升级,大力实施创新驱动战略,努力构建现代产业发展新体系,自主创新能力不断增强,创新驱动经济发展的动能巨大并已初步显现。2008年该省获批合芜蚌自主创新综合配套改革试验区,2013年成为全国第二个创新型试点省份。2014年,全省战略性新兴产业产值增长22.5%,高新技术产业增加值增长13.6%,其中电子信息产业增长43.8%,对规模以上工业增长的贡献率达到13.8%。新兴服务业发展势头良好,特别是电子商务等新业态发展迅猛,成功创建2个国家级电子商务示范城市、1个国家级电子商务示范基地。合肥、芜湖、蚌埠三市作为该省经济第一梯队,依托合芜蚌试验区,聚集全省创新资源,在经济下行压力大的情况下,保持了较为充足的发展动力,对全省的带动作用不断增强。以合肥市为例,2014年生产总值5158亿元,占全省比重达到24.7%。其中,战略性新兴产业增加值增长29.7%,增长贡献率为66.3%,平板显示及电子信息产业产值近1000亿元,成为继家电和装备制造产业后的第三大产业。

  从财政运行情况看,该省近年来财政运行总体平稳,但收入增速放缓趋势明显,收支矛盾凸显。一是收入增幅逐年放缓。2010-2014年,全省一般公共预算收入增幅分别为33.1%、27.6%、14.9%、11.2%和8.9%,2015年预期增长8.5%,财政收入由高速增长转为中低速增长的趋势已经明朗。二是收支矛盾比较突出。受经济下行压力大、房地产市场调整、实施结构性减税和普遍性降费等因素影响,财政增收难度较大,而刚性支出有增无减。以2015年为例,全省新增财力预计310亿元左右,而仅全省机关事业单位工资及养老保险改革一项增支约180亿元,城乡居民基本养老保险基础养老金提标,城乡居民基本医疗保险、基本公共卫生服务财政补助标准提高,以及支持全面深化改革和保障改善民生等都需要增加投入,全省各级面临较大的收支平衡压力。

  2015年1-2月,安徽省财政总收入完成741亿元,同比增长10.1%,高于年度预期1.6个百分点,高于全国地方级收入增幅2.3个百分点,但增幅比上年12月份、同期分别低4.1和3.8个百分点。部分主要税种增收动力衰减,2015年1-2月,地方财政收入中消费税、个人所得税收入分别下降9.3%、17.2%。增值税、营业税、企业所得税分别增长15%、1%和3.4%。资源型城市财政收入增长形势严峻,受煤炭、钢铁、有色等资源型产业持续低迷因素影响,2015年1-2月,淮北、淮南、铜陵三市财政收入分别增长2.3%、0.9%、-2.1%。全省财政支出完成645亿元,增长5.7%,总量居全国第8位、中部第3位,三农、教育、环保、社会保障、重大项目建设等重点支出均得到有力保障。

  二、安徽省推进财税体制改革情况

  (一)完善省以下财政体制改革情况。2004年起,安徽省全面实行省直管县财政体制。近年来,该省积极推进省以下财政体制改革,理顺财政分配关系。2014年对省直管县财政体制又作了进一步调整完善,对合肥市、芜湖市、马鞍山市所辖县(市)实行市管县财政体制。总的看,该省的省以下财政体制相对比较稳定、简洁、规范。

  省与市、县财政体制情况。一是收入划分较为清晰。主要税种基本实现了按统一范围和统一比例分享。除所得税省级分享15%以外,增值税25%部分以及地方税种全部按属地原则划归市县。税收返还方面,实行上划“两税”按基数加增长还返,其中增长返还为上划“两税”增长率的1:0.15;所得税按基数返还。体制补助方面,宿州、六安、宣城、池州为体制补助市,其他市为体制上解市,上解市按增量5%逐年递增上交;所有县均为体制补助县。二是财力下沉基层。全省财政收入增长形成的财力绝大部分归市县,财力重心下移,以充分调动市县发展经济的积极性,省级调控主要依赖于中央对该省的均衡性转移支付。

  市与县、区财政体制情况。一是市对县一般实行税收、非税收入(包括土地出让收入)按属地全留政策,市不参与分成。主要是实行市管县的合肥、芜湖、马鞍山三市。二是市对区则根据各地情况各有不同。合肥、蚌埠、淮北、淮南、铜陵等市将部分重点企业、行业作为市本级收入,其余按照税种与区级分成。芜湖、马鞍山、六安等市仅将部分重点企业和行业作为市本级收入,其余全部作为区级收入。在土地出让收入方面,区属工业用地出让收入全部归属区财政,经营性用地出让收入一般实行市区分成,具体地块分成比例有所不同(如五五分成、四六分成等)。

  (二)推进财政转移支付改革情况。一是严控专项转移支付项目。2014年,安徽省明确提出了专项转移支付“三控”要求(即控制压减项目数量、控制压缩资金规模、控制压实主体责任)和“双压目标”(项目和资金分别压缩1/3以上),大力清理压减专项转移支付。2015年,省级专项转移支付项目压缩至140个,资金规模77.5亿元,与2014年相比分别减少了47.2%、33.8%。同时,全面梳理排查现有涉农项目,研究制定了3大类43项涉农资金整合指导目录。二是改革资金分配方式。分配主体下管一级,省级一般不直接分配到具体项目,下放资金和项目审批权,资金切块下达市县,由市县统筹安排使用。资金分配方式由直接投入变为间接投入,更多采取贴息、担保、购买服务等方式;事前补助变为事后补助,更多采取先建后补、以奖代补等方式;无偿支持变为有偿支持,支持企业发展以及重大基础设施、重大项目建设资本金等专项资金,原则上由市县采取股权投资方式。三是加强资金分配使用监管。建立完善财政涉企项目资金管理信息平台,构建了跨部门、跨地区的综合监管体系,纳入系统管理的项目达1.1万个,涉及资金74.4亿元。同时,建立了“黑名单”制度,对虚假申报、骗取涉企财政资金的单位,一经查实,直接列入“黑名单”,以防止涉企资金虚假申报、多头申报、重复享受政策、无效支持等现象。

  (三)盘活财政存量资金情况。安徽省先后出台了盘活财政存量资金、加强结转结余资金管理等办法,多角度发力,多举措盘活,逐步构建存量资金盘活、监管长效机制。2014年全省一般公共预算结转结余(不含专户)资金93.1亿元,占当年财政支出的比例为2%,比部里规定的9%控制目标低7个百分点。一是消化存量资金。建立结转结余资金定期清理机制,存量消化不开口子,不留空子,省级财政收回结转结余资金近20亿元。清理规范财政专户,专户数量和库款余额同比分别减少13.1%、12.5%。其中,芜湖市规定市级预算当年安排的项目支出预算结余及上级转移支付超过一年的结转结余资金,一律收回财政总预算统筹安排,2013-2014年度共清理收回预算单位结余资金5.1亿元。二是建立激励约束机制。健全预算执行分析、支出进度通报和综合考核评价机制,对执行进度慢、存量资金规模大的部门或地区,适当压减下一年预算、转移支付和资金调度额度。三是提升资金使用效益。围绕国库现金、专户资金和社保基金“三大领域”,加大运作力度,2014年新增利息7.8亿元。

  为从源头上减少财政资金沉淀,该省根据前一阶段盘活存量资金的情况,立足长远,着眼治本,进一步细化措施,落实责任,推进相关政策有效落实,着力构建长效机制。一是进一步强化预算编制源头管理,提高预算安排的科学性和可执行性。二是进一步加快预算执行进度,让财政资金高效“动起来”并及时发挥效益。三是建立激励约束机制,预算编制与结转资金管理相衔接,对结转资金使用不力的部门,相应减少预算安排。四是加大考核问责力度,采取约谈通报等方式压实管理责任,实现财政存量资金管理制度化、常态化。

  (四)加强地方政府债务管理情况。安徽省高度重视政府债务管理工作。2013年成立了独立的政府债务管理机构,主要负责人高配副厅级。同年,以省政府名义印发《关于进一步加强政府性债务管理的意见》(皖政〔2013〕48号),初步构建了政府性债务审批管理、土地储备融资管理、债务信息统计管理、融资平台名录管理等“1+6”政府性债务管理制度框架体系。在此基础上,该省狠抓制度执行,创新举措,着重突出“管规模、管成本、管方式”,采取有效措施加强政府债务管理。按照审计署公布的2013年全国政府债务审计结果,该省地方政府债务总额为5297.3亿元,占当年全省GDP的27.8%。2015年需偿还到期一类债务本金598亿元,占全年预计财政收入的15%。按照省政府统一部署,各地也积极采取措施化解债务风险,如芜湖市要求区财政按年度一般公共预算财力预算数的15%专项上解市财政,建立统一的区级偿债资金池,确保及时偿还到期债务,防范地方政府债务风险。

  在地方政府债务清理核查中,经我部核准,该省2015年第一批地方政府债券置换存量债务额度为322亿元,与2015年该省到期一类债务本金尚有较大缺口,地方政府还本付息压力很大。出现这种情况的原因之一,是在审计过程中,一些地方为保证后续融资,想方设法调整债务类型,报小一类债务规模,导致审计部门认定的债务规模小于实际债务规模,部分债务纳入不了置换债券的覆盖范围。目前,该省已将置换债券额度分配到各市、县(区),明确了首批债券发行期限和资金规模,政府债券信用评级、政府债券承销团组建等工作正有序推进。

  (五)推进预算公开情况。安徽省以政府和部门门户网站为主要形式,设立预算公开专栏,推进预决算集中统一公开。扩大预决算公开范围。2014年,除涉密信息外,全省16个市、105个县(市、区)和115家省级预算单位全部公开了政府、部门及“三公”经费预决算,公开面达到100%。细化公开内容,增加辅助说明材料。以芜湖市为例,将支出功能科目细化至项级,同时编制支出经济分类,并细化至款级。深化“开门办预算”,邀请人大代表、政协委员、专家学者,对25个部门32个项目进行公开评审,提高了预算安排的透明度和科学性。

  三、有关意见和建议

  在调研过程中,安徽省市财政部门的同志也反映,当前地方财政经济运行、推进财税改革还面临一些实际困难,主要是:

  一是经济下行压力较大。安徽省近年来总体保持了经济社会平稳较快发展,但经济社会发展仍然存在投资后劲不足、基础薄弱等问题,投资增速持续回落,新的增长动力不足,部分传统行业产能利用率不高、竞争力不强,煤炭、钢铁、有色等行业发展困难较多,战略性新兴产业规模不大,服务业发展滞后,稳定和促进经济增长仍需付出更大努力。

  二是债务融资成本普遍偏高。由于缺乏全面系统的管理机制,未能充分发挥政府信用高、融资成本低的优势,省级政府债务融资成本平均在8%-9%,皖北地区融资成本一般在10%左右,远高于同期银行贷款利率,不符合市场化原则,不利于地方政府债务市场的有效建立和良性发展。

  三是在建项目后续融资政策尚未明确。国发〔2014〕43号文件要求“对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设”,对哪些领域的项目可以继续通过平台融资、是否纳入财政预算等虽有所述及,但具体标准、名单尚未明确,导致到期项目借新还旧面临“银行不敢贷、政府不敢借”的“两难”困境。

  四是推广应用PPP模式仍面临一些困难。PPP模式推广应用涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多环节,程序复杂、技术性强。目前,我国还没有建立系统的关于PPP模式应用的法律法规体系,现有的相关规定并非针对PPP模式制定,针对性、适应性不强,且多为部委规章,法律层次较低、多头管理。而且运用PPP模式需要复杂的金融、财务和法律等方面的知识,专业人才匮乏,专题培训不足,缺乏专业化机构和人才的支持,也尚未建立科学合理的收益共享、风险共担、争议解决机制,地方政府在操作层面推进难度较大。同时,一些政府融资平台被剥离政府融资职能后,尚未形成清晰的转型发展思路,仍存在“等、靠、要”思想。

  根据实地调研了解到的情况,就化解有关矛盾提出以下意见和建议:

  (一)密切关注经济运行情况,妥善应对经济下行压力。针对当前经济下行压力较大的形势,中央相继出台了一系列政策措施,目前全国各地正在抓紧落实,这些政策措施的市场反应和实际效果还有待观察。下一步,要客观分析经济下行压力和存在的问题,分清哪些是短期因素,哪些是长期性因素,进一步做好政策储备,并根据最新发展变化,及时采取有针对性措施。一是发挥好财政政策的稳定器和逆周期调节作用,在加力增效上动脑筋、想办法,处理好规范债务管理与稳增长的关系,优化财政支出结构,盘活存量用好增量,有效落实结构性减税和普遍性降费政策,进一步减轻企业特别是小微企业负担,增强市场活力和增长的内生动力。二是支持在稳定增长中优化结构,在稳增长压力较大的情况下,不能放松调结构的力度和节奏,既要确保经济平稳运行,保障充分就业和居民收入持续增加;又要调整优化结构,夯实经济增长和长远发展的基础。如,在清理规范税收等优惠政策过程中,地方出台一些重大产业项目“一事一议”扶持政策,对地方经济稳增长、调结构具有重要的支撑作用,应把握好节奏,给予过渡期限,或由责任单位修改协议,废止与税收、非税收入挂钩的条款后继续执行至协议期满,避免加重企业困难;三是加快推进体制机制改革,有效实施创新驱动发展战略,改造传统产业,打造增长新引擎,培育和催生经济社会发展新动力。

  (二)加快推进中央与地方事权与支出责任划分,增强预算的严肃性。一是明确事权归属。适度加强中央事权,减少委托事务。在明确划分中央与地方事权的基础上,指导地方做好省以下各级政府事权和支出责任划分工作。将关系全省统一市场建设、促进区域协调发展等事务作为省级事权,如跨区域重大传染病防治、标准化建设、部分重大基础设施建设等。将直接面向基层、地域信息强、由基层政府管理更方便有效的事务作为市县事权,如市政基础设施和公用事业、部分环境保护和污染治理等。对难以明确区分受益范围、各级均有义务且可以提供公共服务的共同事权也应明确各级政府支出责任的范围、标准和费用分担比例等。二是严格控制年内新增支出事项。政府年度预算确定以后,对新增支出事项原则上由出台政策的一级政府承担支出责任,组织安排财力,避免“上面点菜、下面埋单”。三是完善相关法律制度体系。积极做好相关准备工作,加快建立完善政府间事权和支出责任划分的法律制度体系,以法律为载体规范各级政府间事权和支出责任划分,明确相应调整权限和程序,提高制度的可预期性和稳定性。

  (三)合理进行中央与地方收入划分,均衡保障各级政府施政的必要财力。地方同志建议在维持现有财力格局总体不变的前提下,在收入划分上适当兼顾地方利益。一是调整相关税种中央、地方分享比例。如,结合“营改增”,将增值税分享比例由目前的75:25调整为60:40,同时核定地方固定补助(或上解基数);或将所得税分享比例由目前的60:40调整为50:50。二是加快推进地方税体系建设。加快房地产税立法,并赋予地方一定的税收管理权限,允许地方根据本地实际制定实施办法或细则,在税目、税率、减免等方面享有一定权力;加快推进资源税改革,并逐步扩大到水资源、森林资源等。三是将部分中央税种划为地方税种。如,将车辆购置税、消费税等税基流动性不强、与地方经济发展密切相关的税种划为地方税种。在此基础上,依据事权与支出责任相适应的原则,进一步改革和完善转移支付制度,优化转移支付结构,切实提高财政资金使用效益。

  (四)稳步推进地方政府债务清理,防范财政金融风险。一是合理把握债务甄别标准,充分考虑各地的实际债务余额,并及时下达置换债券额度,使地方政府从短期、高息中解脱出来,变成长期、低成本的政府债务。二是尽快明确过渡期融资平台在建项目后续融资政策,及时公布政策允许继续通过政府融资平台举借政府债务的在建项目名单、标准,明确新建项目融资途径,理清责任、风险,保证重大项目的正常融资及建设。三是密切跟踪债券发行情况,把握好自发自还节奏,合理安排好时间窗口,避免一哄而上,同时可以考虑允许国外投资者购买,符合条件的可以在国外委托发行。四是结合规范地方政府债务管理,探索建立规范多元可持续的城市建设投融资机制,“开前门、堵后门、筑围墙”,进一步完善地方政府债务管理和债券发行机制,避免出现一边自行举借企业债、一边发行政府债券“两条腿”走路现象。

  (五)进一步夯实试点工作基础,加快PPP模式推广应用。加强对地方推广应用PPP模式的指导,特别是在政府采购、合同管理等操作细则方面加强对地方的专项指导,并进一步明确物有所值评价、财政承受能力论证的具体程序与方法。加大培训工作力度,不仅要加强对银行等金融机构人员的培训,对试点地区的政府分管领导、财政部门负责人和具体操作人员都要分层次进行强化培训,以推动试点工作积极有序开展。建议由中央或省级财政部门统一向社会公开征集金融、法律等方面的专业人才和专业机构,建立能为地方共享的PPP专家库、专业机构库,既方便地方政府选择使用,加快推动相关工作开展,也有利于规避地方政府可能承担的政策和法律风险。

 

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