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关于财政促进国家治理现代化的思考

  摘 要  现代国家治理具有治理主体多元化、运行方式多向度、作用边界清晰、注重契约精神等鲜明特征,财政是有效实施国家治理的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。发挥财政在现代国家治理中的基础和重要支柱作用,需要针对制度建设、财政运行等方面所面临的挑战,进一步牢固树立市场观念、契约精神、法治意识、适度保障理念和国际视野等现代财政治理理念,深入推进财税体制改革,夯实财政经济发展基础,健全财政保障及约束机制,加快建立适应社会主义市场经济发展要求的现代财政制度,以有力促进国家治理体系和治理能力现代化。

  关键词  国家治理;财税改革;现代财政制度;财政保障和约束

 

  推进国家治理体系和治理能力现代化,对于协调推进“四个全面”战略布局和实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重要的意义。财政是国家治理的基础和重要支柱。只有深刻认识财政在促进国家治理现代化中的重要作用,客观分析当前存在的问题和面临的挑战,明确财政促进国家治理现代化的努力方向、主要任务和方法步骤,深入推进财税体制改革,加强财政宏观调控,强化财政保障和约束,加快建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的现代财政制度,才能有力促进国家治理体系和治理能力现代化。

  一、财政在现代国家治理中具有重要的支撑作用

  习近平总书记指出,国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系与治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。深化财税体制改革、建立现代财政制度在推进国家治理现代化的过程中具有十分重要的作用。

  (一)现代国家治理的内在要求和基本特征。现代国家治理作为与现代国家、市场经济相对应的一个概念,更加注重契约精神和协商合作,是对管理、统治等治理理念的扬弃与升华。与传统的国家治理相比较,现代国家治理具有一些突出的内在要求和鲜明特征:

  1.治理主体多元化,突出社会共治。除了传统的主体——政府机构或公共部门以外,公共事务管理还要由企业、社会组织、公民等与政府机构共同承担,通过政府与非政府的合作、公共机构与私人机构、公民个人的合作实施有效治理。

  2.运行方式多向度,更加透明规范。与传统的单一向度的垂直沟通、自上而下的行政管理不一样,现代国家治理更加强调上下互动、横向交流、网络化沟通,是多向度的运行过程,各项公共事务管理更加透明、规范、高效。[1] 

  3.更加注重契约精神,强调协商合作。不同于主要通过政府权威、行政命令来管理公共事务的传统治理,现代国家治理更加注重契约精神,强调以公民的认同和共识为基础,主张通过多方合作、沟通协商、达成共识和必要的行政协调等来管理公共事务。

  4.治理主体的作用边界清晰,责任明确。政府与市场、政府与社会、国家与公民个人之间的作用边界划分较为清晰,对各参与主体的职责范围、权利、义务有明确规定,用制度约束政府权力运行,规范市场主体、公民个人的行为。

  5.强调依法治国理政,制度环境稳定可预期。坚持用法治思维和法治方式协调管理公共事务、化解社会矛盾,将社会生活的各个方面都纳入依法治理的轨道。有一整套较为完备、成熟、定型的国家制度体系,并根据形势变化及时进行完善、实现动态适应,形成稳定可预期的制度环境。

  推进国家治理体系和治理能力现代化,需要围绕上述内在要求和基本特征,推进从理念、制度、体制机制到能力建设的全方位变革,才能切实降低治理成本,提升治理水平和治理效率。而且,与西方国家的现代国家治理内容和实践不同,我国推进国家治理体系和治理能力现代化,是要“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[2],标准要求更高,内容更为丰富。

  (二)财政在现代国家治理中的重要作用。财政乃庶政之母,是现代国家治理的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。国家治理能力中的资源汲取、公共产品提供、资源再分配以及调控能力等建设也与财政密切相关。

  1.国家财政是实施现代国家治理的物质基础。财政伴随着国家的产生而产生,国家机器要依靠财政这一重要基础正常运转。从经济范畴上,财政是国家权力机关集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动。适度的财政收支规模、合理的财政保障,是一个国家政治稳定、经济发展、社会和谐、人民安居乐业的基本前提。国家财政对社会财富的汲取也需要把握好度,财政对社会财富集中不够或汲取过度,都将影响经济社会发展的活力、后劲和可持续性,最终将危及国家的长治久安。同时,财政保障的结构体现着政府的发展目标、发展战略、政策重点和调控取向,影响着经济社会发展的方向、路径和速度,也直接影响国家治理的实际效果。我国历史上,国家的兴衰往往与政府财力水平、财政保障状况的好坏息息相关,财政兴则国富民强,财政弱则举步维艰。前苏联、东欧国家社会主义事业的夭折,以及近些年西亚、北非、中东等一些国家发生的颜色革命,希腊、爱尔兰、西班牙等欧洲国家出现的政府债务危机,都与这些国家的财政基础不牢固、财政保障作用未能有效发挥有关。

  2.财政制度和相关保障体制机制是现代国家治理的重要体制保障。财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面,不仅是经济体制的重要内容,也是国家治理体系的重要组成部分。特别是在满足现代国家治理“社会共治”、“边界清晰”、“责任明确”等内在要求方面,财政制度安排具有不可替代的重要作用。财政体制作为处理中央与地方、地方各级政府之间以及政府各职能部门之间关系的基本制度,涉及事权与支出责任划分、财权配置(如税基安排与税收收入划分),以及解决部分地区自有财力与支出责任不对称而进行转移支付等政府治理的核心内容。税收制度是处理政府与市场、国家与企业和个人之间利益分配关系的重要制度安排,决定了政府与企业、居民之间的分配格局,宏观税负水平、税制结构、税收优惠安排等,直接影响政府财力来源、规模和支持重点,进而影响收入再分配和社会公平的实现。预算管理制度作为规范财政收支及运行的基本制度,集中反映了政府活动的规模、范围和方向,决定了预算分配权和公共资源在国家机构间的配置,也是社会公众对财政收支活动、政府权力运行进行监督的重要依托。此外,农业、社会保障、医疗卫生、教育、科技、环保、国防、外交等方面的财政保障体制机制,也是关系经济社会可持续发展和国家长治久安的重要制度安排,直接影响一个国家治理水平的高低和治理目标的实现。

  3.财政政策是有效实施现代国家治理的重要政策工具。在社会主义市场经济条件下,政府宏观调控与市场机制调节两者相互依存、协调配合发挥作用是一种常态,财政政策和货币政策是政府实施宏观调控的两大政策工具。财政政策作为政府优化资源配置、调节收入分配、促进经济增长的主要政策工具,通过对市场易于过度提供或供给不足的产品和服务进行纠偏和校正,实现社会资源的有效配置;通过支持健全社会保障体系,综合运用税收、转移支付、财政补贴等政策手段调节社会财富分配,促进社会公平;通过发挥财税政策的自动稳定器和逆周期调节作用,熨平经济波动,促进经济稳定增长,在推进国家治理现代化中有着不可替代的重要作用。

  4.财政约束是确保制度执行落实、提升国家治理能力和水平的关键监管手段。现代国家治理的核心是现代政府治理,政府治理的关键是财政监管与预算透明。财政收支活动覆盖了全部政府职能的履行,涉及到政府机构、私人部门和公民个人等各方面的利益。财政约束通过加强监督管理,推动制度的执行落实,对市场主体及政府自身行为进行规范和制约,可以有效规范公共事务管理,是提高国家治理效率的关键手段。首先,财政约束有力是市场有序运行的基础。强有力的财政约束是界定政府与市场边界、维持正常财经秩序的重要手段,有利于规范政府权力运行,减少资源配置错位、扭曲现象,有效发挥市场机制作用。其次,财政约束有力是政府资源合理配置的保障。通过加强预算编制、执行、绩效评价等环节的监督约束,有利于确保财政资金按规定的程序和方式,流向预期的领域,有效发挥财政资金效用。第三,财政约束有力还是建设廉洁政府的基本要求。通过严肃财经纪律、规范理财行为,有效预防和惩治腐败行为,是加强党的建设和反腐倡廉建设、促进党和国家各项事务管理规范化的重要环节。

  总之,推进国家治理现代化,客观上需要充分发挥财政的基础和重要支柱作用,保持适度的财政汲取能力和收支规模,完善财政制度和相关体制机制,加强和改善财政宏观调控,严格财政监督管理,以有力促进经济社会持续健康发展,提升国家治理能力和治理效率。

  二、财政促进国家治理现代化面临的主要挑战

  新中国成立后我党团结和带领全国人民开展了建设中国特色社会主义的伟大实践,无论是在制度建设还是在经济社会事务管理方面都取得了巨大成就,创造和积累了许多治国理政的有益经验。财税改革和财政事业发展是国家政权建设和治理演进的缩影,从新中国成立至今特别是改革开放以来,我国财政面貌发生了巨大变化,财政实力不断壮大,支出结构不断优化,财政宏观调控和管理水平不断提高,有力促进了我国改革开放和社会主义现代化建设。在财政实力日益壮大的同时,公共财政体制、财政保障政策体系和财政约束机制等建设也取得了长足进展。在新的时代条件下,推进国家治理体系和治理能力现代化,是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求,是一场国家治理领域的深刻变革,必然会对传统观念和既有制度体系、工作机制、运行模式形成冲击。对照推进国家治理现代化的有关要求,财政领域也面临一些新的挑战。

  (一)财税体制还不能完全适应现代国家治理的要求。虽然通过分税制改革及之后的调整完善,我国已经建立了公共财政体制的基本框架,但与现代国家治理的要求相比,现行财税体制还存在一些不相适应的地方。一是预算管理制度仍不够全面完整。四大政府预算功能定位不够清晰,相互之间资金统筹安排使用和有机衔接还不够。还存在部门二次预算分配等问题,政府财政资源统筹有待加强。二是税收制度不健全、不完善。房地产税、个人所得税等重要税种的收入调节功能缺失,增值税由中央和地方按生产地来源分享,一定程度上助长了唯GDP、搞重复建设、拼招商引资等现象,各地普遍搞“政策洼地”、争抢税源财源,不利于发展方式转变、社会公平和市场统一。三是财政体制还不够科学合理。中央与地方、地方各级政府之间的事权与支出责任划分不清晰,政府间收入划分不尽科学合理,同级政府的各个部门之间存在职责交叉、管理重叠等问题,财力与事权相匹配的财政体制尚未完全建立。[3] 

  (二)财政保障体制机制有待进一步完善。在经济高速增长时期,我国财政收入也一度持续快速增长,伴随着国家财力的积累、财政职能的转变,国家集中财力办成了一些多年想办而没有办的大事。但在加大财政投入的同时,一些领域的财政保障体制机制建设相对滞后。一是政府和财政的作用边界不清晰,财政保障“越位”与“缺位”并存。政府经济建设支出比重总体仍然偏高,一些财政补贴直接面向竞争性领域的市场主体。财政调节收入分配的作用仍待加强,基本公共服务均等化程度不够,一些保障“撒糊椒面”,重点不突出。二是保障政策不够科学合理,一些制度设计缺乏可持续性。养老保险、医疗保险制度脱离保险属性,福利色彩过于浓厚,隐藏着风险。保障政策条块分割,呈现“碎片化”状态,不同保障人群之间待遇相差较大。一些领域的支出政策缺乏内在激励约束机制,无法充分调动各方面的积极性,政策效果受到影响。三是保障供给模式比较单一,缺乏竞争机制。教育、养老、医疗等领域保障总体上以政府为中心,政府导向、政府生产、政府提供,形式单一,对公众需求反映不足,对社会开放不够,缺乏有效竞争,效率不高。四是一些特惠制保障缺乏有效的准入和退出机制。在最低生活保障、廉租房等方面,还缺乏透明、完善、可操作、动态管理的制度安排。[4] 

  (三)财政约束有待进一步增强。在预算体系不断完善、财政监管持续强化的同时,财政刚性约束机制还未全面建立。一是预算编制仍不够科学。一些地方收入预算编制的科学性和准确性有待提高,财政收入质量不够均衡。支出预算存在编制较粗、不够细化等问题,预算年初到位率有待进一步提高。二是预算绩效约束有待加强。财政资金绩效评价覆盖面还不宽,评价方法有待完善,评价结果的应用有待加强,绩效导向的预算分配机制尚未建立,“重分配、重花钱、轻管理、轻效果”的现象仍然存在,问责机制尚未有效发挥作用。三是地方政府债务存在一定的风险。由于前期存在的预算约束软化问题,导致各地存量政府债务规模较大,今后几年随着偿债高峰期的来临,局部地区面临较大的政府债务违约风险。四是预算管理与透明规范高效的要求还有差距。国库集中收付、公务卡等制度还未完全覆盖到基层,预算执行过程中资金“跑冒滴漏”的现象时有发生,预算管理的规范透明程度和资金绩效有待进一步提高。

  (四)财政运行及经济社会发展的可持续性面临挑战。经济发展进入新常态后,我国经济增长由高速转为中高速,财政收入由高速增长转为中低速增长。在收入增速下降的同时,应对人口加速老龄化、织密织牢民生安全网、加强基础设施建设等都需要增加投入,财政支出仍将刚性增长。同时,经济发展速度放慢后,一些制度和政策设计难以适应变化后的形势,很多原来在高速增长时被掩盖的矛盾渐次凸显,国家治理的财政经济基础面临潜在威胁,中长期可持续发展面临挑战。

  此外,财税法律体系建设滞后于现代国家治理实践需要。政府的事权和支出责任划分仍缺乏法律规范,实践中多以政府文件处理政府间财政关系,缺乏必要的法律权威和约束力。18个税种中只有3个是由全国人大立法,其他税种都是以条例或暂行条例的形式颁布实施,落实税收法定原则的任务还十分繁重。

  三、财政促进国家治理现代化的对策建议

  推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,需要深刻认识加强财政建设的重要性、必要性和紧迫性,坚持目标导向与问题导向相结合,长期目标与短期目标相协调,整体推进与重点突破相促进,牢固树立现代财政治理理念,加快推进财税体制改革,推动建立现代财政制度。要统筹推进财税改革与其他领域改革,加强和改善财政宏观调控,完善财政保障体制机制,强化财政刚性约束,不断提高财政治理能力和水平,为现代国家治理奠定坚实的物质基础和财政制度保障。

  (一)树立现代财政治理理念。观念是行动的先导。与传统的国家管理相比,现代国家治理更加注重市场观念、契约精神、法治意识和可持续发展理念。同时,随着我国经济体量和综合国力的提升,国际竞争日益加剧,国内经济越来越容易受到全球经济政治风险的影响,迫切需要树立全球眼光和国际视野。应对这些形势变化,需要进一步牢固树立现代财政治理理念。一是强化市场观念。处理好政府与市场的关系,更加重视市场机制的作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府作用,使“有形之手”与“无形之手”两者互相配合、相得益彰。完善政府权力清单和市场准入负面清单,解决好财政“越位”和“缺位”问题,财政立足于弥补市场失灵和缺陷,不该管的要坚决放手给市场、给社会,而且放到位。完善财政调节经济的手段和方法,着力加强前瞻性的预测分析和对市场预期的事前引导,更多地运用法律、经济等手段间接调节经济运行,最大幅度地减少对市场的直接干预,创造和维护好公平竞争的市场环境。二是增强契约精神和法治意识。政府与政府、政府与企业、政府与公民个人之间,都要严格履行作出的承诺,促进全社会增强诚信意识和契约精神。在处理中央与地方财政关系时,要在集权与分权、统一管理与自主决策方面找好平衡点,对事权和支出责任划分、税种设置、收入分享、转移支付等制度安排,通过立法予以明确规定,增强财政体制安排的权威性和稳定性。正确把握现代国家治理多方参与、平等协商、社会共治的内在要求,明确财政决策征询民众意见的环节和程序,进一步增强公共事务管理的透明度,提高决策质量和执行效果。三是树立合理适度保障理念。合理界定财政保障的范围和水平,财政保障更多地解决民生问题,体现公共财政的本质特性。对市场机制能够提供的产品和服务,政府不应越俎代庖;对该由个人和单位承担的责任,政府不应大包大揽。保障水平要明确底线,与经济发展、财力水平相适应,防止因承诺过多、保障过宽过高而不可持续。四是树立大国财政理念和全球视野。主动参与国际财经交流和全球经济治理,影响和引导国际规则制定,增强我国在国际财经领域的影响力和话语权,努力争取和营造有利于国内发展的良好外部环境。同时,要注意吸收借鉴其他国家的先进经验和好的做法,对公众的诉求和形势变化及时作出反应,持续改进我国财政治理,提高财政资金使用效益和治理效率。

  (二)深入推进财税体制改革。围绕建立完整统一、法制规范、公开透明、运行高效的现代财政制度,加快推进预算管理制度、税收制度和财政体制改革。一是健全完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度。完善全口径预算管理,加强四本预算间资金统筹力度。扩大国有资本经营预算实施范围,加大调入公共预算的力度,加强资本预算间资金的统筹安排和有机衔接;完善国有资产、公共资源收益分享机制;减少财政资金二次分配,统一预算分配权。二是完善有利于科学发展、社会公平、市场统一的现代税收制度。推进依法治税,理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系,在保持宏观税负总体稳定的基础上,区分不同税种的政策目标和调节功能,将财政收入目的税、社会保障目的税和特定政策目的税等不同类型税种进行合理搭配,有机协调,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。全面完成营改增,深入推进增值税改革,促进解决生产地税源分享导致的恶性竞争、重复建设等问题。推进环境保护税、资源税费改革,完善消费税制度,促进生态环境保护和能源资源节约集约利用。研究推进综合与分类相结合个人所得税改革,通过扩大征税范围、完善抵扣办法等措施,加强收入分配调节,切实减轻低收入人群的税收负担。积极推进房地产税改革,并将其作为市(县)政府的主体税种,形成稳定的财政收入来源,建立促进房地产市场稳健均衡发展、有效调节社会存量财富分配的长效机制,引导地方政府把主要精力投入到保障民生、改善公共服务、优化当地经济社会环境上面来。同时,完善行政事业性收费和政府性基金管理政策,加快建立健全公共资源有偿使用制度,制定统一规范的非税收入征收管理办法。三是健全中央和地方各级政府间事权与支出责任相适应、财力与事权相匹配的财政体制。合理划分中央与地方事权和支出责任,并根据事权和支出责任划分情况,在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下,调整完善政府间收入划分,保持中央宏观调控能力,并赋予地方一定的财政自主权。完善转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大对中西部地区、革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区等的转移支付力度,进一步清理、整合、规范专项转移支付。在推进改革的同时,注意处理好“破”与“立”的关系,按照于法周延、于事简便的原则加强制度建设,及时将改革成果体现到法制建设中,积极推进落实税收法定原则,健全财税法律法规体系。

  (三)加强和改善财政宏观调控。发展是第一要务,是解决一切问题的根本和“总钥匙”。经济持续健康发展、财政稳定增收是推进国家治理现代化的基石。当前,我国正处于由中等收入国家向高收入国家跨越的关键时期,经济发展进入新常态,“三期叠加”等旧矛盾与新问题交织,结构性因素与周期性因素叠加,面临的形势十分复杂严峻。国内产能过剩、劳动力成本上升、资源环境压力加大,长期积累的经济社会发展不均衡、不协调、不可持续问题日益凸显。世界经济还处在深度调整中,国际竞争日益激烈,加上地缘政治影响加重,外部环境的不确定因素增多。国内国外影响因素综合作用,使得经济调控面临的“两难”问题增多,需要财政更好地履行自身职能,围绕实现经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等国民经济发展总体目标,发挥好财政的自动稳定器和逆周期调节作用。要统筹稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等多重目标要求,进一步完善财政政策体系,综合运用税收、补贴、投资等政策工具,把握时机,找准“靶点”,实施定向调控,对关键领域和薄弱环节精准发力,支持实施创新驱动战略,促进资源节约、环境友好型社会建设,有效释放增长潜力和发展活力。积极创新财政投入方式,通过政府与社会资本合作(PPP)、投资基金引导、政府购买服务等方式,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,引导社会资本增加投入。同时,加强财政政策与货币政策、产业政策等调控手段的协调配合,形成调控的整体合力,促进经济持续稳定发展,夯实现代国家治理的财政经济基础。

  (四)完善财政保障体制机制。按照完整、统一、公平、可持续的原则和激励相容的要求,优化各项财政保障制度设计,做到政府、保障对象权利和责任对称,建立内在约束激励机制。一是加大民生支出的整合力度。深入推进支农资金整合,提高“三农”保障效果;推进实施职工与城乡基本养老保险的衔接,加快城乡居民医保制度和最低生活保障制度统筹;简化保障房品种,有序推进廉租房与公共租赁住房并轨,逐步建立完整、统一的社会保障制度体系。二是加强内在激励约束机制建设。做大养老保险个人账户规模,使个人缴费和待遇给付直接挂钩;建立政府、单位、个人合理负担的医疗保障筹资机制,加强信息公开和对医方的监控,减少过度医疗;将产业升级、节能减排支持的重点从供方向需方倾斜,从事前补贴向事后奖励转变;将“三农”保障和增产、增效、增收联系起来;强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测;加强对科技成果的奖励,推广科研项目后补助管理。三是创新财政保障供给模式。鼓励直接将资金拨付到受益对象,放宽社会资本办教育、医院、养老、文化准入,探索通过政府购买服务、贷款贴息、保费补贴以及设立产业投资基金等方式,完善吸引社会资本进入民生领域的路径、方法和机制,变“养人办事”为“办事养人”,引进竞争机制,提高保障效益。四是完善特惠制民生保障的准入退出机制。按照有进有退、动态管理的要求,制定公平透明的保障性住房配租政策和监管政策,加大政务信息公开,严格准入和退出管理。

  (五)进一步强化财政刚性约束。在建立健全现代政府预算管理制度的同时,按照“将权力关到笼子里”的要求切实加强财政管理,做到预算编制科学完整,预算执行规范有效,预算监督公开透明,预算编制、执行和监督有机衔接并相互制衡,强化预算约束。一是改进年度预算控制方式。积极做好预决算审查工作,人大审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,真正实现收入预算从约束性转向预期性。建立跨年度预算平衡机制,解决年度预算执行超赤字问题。实行中期财政规划管理,推进编制财政三年滚动规划,逐步强化滚动规划对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。二是进一步规范预算编制、执行和决算管理。遵循“先有预算后有支出、没有预算不支出”的原则,加强预算法律约束。完善部门预算管理制度,健全预算支出决策机制,强化部门预算支出责任;严格预算执行,控制预算调整事项,加大对不按预算执行行为的追责力度;完善国库集中收付、政府采购制度和公务卡制度,加快向基层政府的延伸和覆盖,加强对财政资金的使用管理;进一步完善预算稳定调节基金制度,规范财政超收收入的使用。三是强化预算绩效管理。完善全过程预算绩效管理机制,将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面,强化部门(单位)的绩效目标责任,加强绩效监控管理,推进绩效问责制度,提高财政资金配置效率和使用效益。四是进一步提高预算透明度。全面推进预决算公开,进一步明确预算公开的目标、内容和程序。扩大预决算公开范围,进一步细化公开内容,确保人民群众对于预算信息的知情权和监督权,保障各级人大和社会公众有效行使监督权利、履行监督职责。加强预决算公开工作考核,促进预算公开常态化、规范化和法制化。五是有效防范和化解财政风险。兼顾均衡短期和长期利益,健全政府性债务管理体系,加快推进权责发生制政府综合财务报告编制工作,探索建立地方政府债务风险预警机制,强化政府性债务的监控管理。落实“借用还”一体化的地方政府举债融资机制,规范地方政府举债行为,有效控制地方政府债务规模,科学应对财政收支压力,坚决守住不发生系统性风险的底线。

  (六)明确步骤、把握方法,协调推进各项工作。随着改革的不断深入,预算、税收、财政体制等财税改革的各个领域都涉及中央和地方、政府与企业以及部门间的利益调整,深刻触及经济社会生活的方方面面,情况复杂,矛盾交织,需要把握科学方法,统筹做好各项工作。一是明确改革步骤。财政的职能定位决定了推进财税改革必须要坚持从全局考虑问题,加强对经济社会发展重大问题的研究,注意财税改革与经济、政治、文化、社会、生态文明及国防军队建设等各方面改革的统筹协调,明确改革逻辑顺序、主攻方向、工作机制和推进方式,增强改革的整体性、系统性、协调性。二是加强沟通协调。财税改革措施出台前,要深入调查研究,科学评估论证,充分听取地方、企业和公民个人的意见建议和合理诉求。特别是对触及利益调整的问题,应提前沟通,共商对策,主动买单。三是搞好统筹兼顾。推进财税改革过程中,兼顾效率与公平,统筹当前与长远,把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来。既要发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑的作用,又要加强与其他改革举措的互相衔接,促进发生化学反应,产生共振效应,以握指成拳、集中发力的方式,最大限度发挥出改革的整体效果,推动实现现代国家治理目标。

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